Corte di Cassazione, sez. VI Civile, Ordinanza n.26693 del 22/10/2018

LA CORTE SUPREMA DI CASSAZIONE

SEZIONE SESTA CIVILE

SOTTOSEZIONE 3

Composta dagli Ill.mi Sigg.ri Magistrati:

Dott. ARMANO Uliana – Presidente –

Dott. OLIVIERI Stefano – rel. Consigliere –

Dott. SCARANO Luigi A. – Consigliere –

Dott. GRAZIOSI Chiara – Consigliere –

Dott. ROSSETTI Marco – Consigliere –

ha pronunciato la seguente:

ORDINANZA

sul ricorso per conflitto di competenza, iscritto al n. 16036/2016 R.G., sollevato dal Tribunale di Nola con ordinanza del 22/06/2016 nel procedimento vertente tra:

D. GRANDI MACCHINE SRL, da una parte, e EQUITALIA SUD SPA, dall’altra, ed iscritto al n. 261/2016 R.G. di quell’Ufficio;

udita la relazione della causa svolta nella camera di consiglio non partecipata del 17/07/2018 dal Consigliere Dott. STEFANO OLIVIERI;

lette le conclusioni scritte del Pubblico Ministero, in persona del Sostituto Procuratore Generale SERVELLO GIANFRANCO, che chiede che la Corte di Cassazione, in camera di consiglio, in accoglimento del conflitto di competenza proposto con l’ordinanza indicata in premessa, dichiari la competenza del Giudice di Pace di Sant’Anastasia.

PREMESSO

– che il Tribunale di Nola ha richiesto regolamento di competenza d’ufficio a seguito di riassunzione del procedimento sul quale il Giudice di Pace di S. Anastasia aveva declinato la propria competenza a conoscere della domanda volta a far dichiarare la nullità o l’illegittimità del “preavviso di fermo amministrativo”, relativo ad alcuni verbali di contestazione di violazioni del Codice della strada, notificato da Equitalia Sud s.p.a. a D. Grandi Macchine s.r.l., sul presupposto che trattavasi di causa relativa alla esecuzione forzata devoluta “ratione materiae” al Tribunale ai sensi dell’art. 9 c.p.c., comma 2.

che nessuna delle parti processuali, cui l’ordinanza ex art. 45 c.p.c. è stata comunicata ha svolto difese:

– che il Pubblico Ministero ha presentato conclusioni scritte instando per l’accoglimento della istanza, rilevando che nella specie si verteva in tema di azione di accertamento negativo del credito, sicchè trovando applicazione le regole generali del rito ordinario di cognizione in tema di riparto della competente per materia e valore sussisteva la competenza “per materia” del Giudice di Pace ai sensi del D.Lgs. 1 settembre 2011, n. 150, art. 7.

– che, nelle more, con ordinanza della Sezione 6-3 in data 31.1.2017 n. 2567 e 2568 ed in data 16.2.2017 n. 4176, è stata disposta la rimessione al Primo Presidente della questione di massima importanza in ordine alla esatta qualificazione della competenza, per valore o per materia, del Giudice di Pace in ordine alla opposizione proposta avverso il preavviso di fermo o le misure del fermo amministrativo e della ipoteca adottati dall’Agente per la riscossione, con la quale vengono dedotti vizi inerenti agli atti presupposti (cartella di pagamento; atto irrogativo della sanzione pecuniaria) concernenti sanzioni pecuniarie per violazione delle norme del Codice della Strada, sicchè alla adunanza 12.10.2017 è stato disposto il rinvio della causa a nuovo ruolo in attesa della pronuncia delle SS.UU.;

– che le Sezioni Unite di questa Corte con Sentenza n. 10261 del 27/04/2018 hanno statuito sulla questione rimessa dalle predette ordinanze affermando il principio di diritto, espresso nella seguente massima elaborata dal CED, secondo cui “in tema di sanzioni amministrative per violazione del codice della strada, la competenza del giudice di pace è per materia in ordine alle controversie aventi ad oggetto opposizione a verbale di accertamento, L. n. 150 del 2011, ex art. 7, nonchè prioritariamente per materia, con limite di valore nelle ipotesi di cui all’art. 6, comma 5, lett. a) e b) del citato decreto, per quelle aventi ad oggetto opposizione ad ordinanza-ingiunzione; gli stessi criteri di competenza vanno altresì applicati con riferimento all’impugnativa del preavviso di fermo, in quanto azione di accertamento negativo”.

OSSERVA Deve essere disatteso l’assunto del Giudice di Pace che ha ravvisato nel preavviso di iscrizione ipotecaria un atto di esecuzione forzata, come tale riservato alla competenza per materia del Tribunale ai sensi dell’art. 9 c.p.c., atteso che questa Corte da tempo ha qualificato le misure coercitive previste dal D.P.R. n. 602 del 1973, artt. 77 ed 86 come misure alternative all’esercizio della azione esecutiva, venendo a configurarsi la opposizione a tali misure così come agli atti di preavviso dell’applicazione di tali misure, come azione di accertamento negativo del diritto a procedere alla applicazione della misura coercitiva estesa anche alla pretesa creditoria, che segue le regole generali del rito ordinario di cognizione in tema di riparto della competenza per materia e per valore (Corte cass. Sez. U, Sentenza n. 19667 del 18/09/2014; id. Sez. U, Ordinanza n. 15354 del 22/07/2015. Vedi: id. Sez. 6 – 2, Ordinanza n. 23564 del 18/11/2016).

Tale arresto deve essere, peraltro, integrato alla luce delle indicazioni fornite da questa Corte cass. Sez. U -, Sentenza n. 22080 del 22/09/2017 che ha risolto la questione – rimessa con ordinanza della 3 sez. del 28.10.2016 n. 21957 – concernente la diversa qualificazione giuridica della domanda proposta dal destinatario della cartella di pagamento o della misura coercitiva alternativa alla esecuzione forzata. Premesso, infatti, che avverso un “preavviso di iscrizione ipotecaria”, il destinatario – al fine di contestare l’inesistenza del credito o del titolo esecutivo – potrebbe agire sia in via ordinaria per l’accertamento negativo della pretesa (in questo caso la competenza del Giudice di Pace andrebbe verificata alla stregua dell’art. 7 c.p.c.), sia attraverso il recupero della opposizione al verbale di accertamento infrazione o all’ordinanza ingiunzione mai notificati o comunque non ritualmente portati a conoscenza del destinatario il quale ne ha appreso la esistenza soltanto a seguito della notifica della cartella di pagamento ovvero, come nella specie, per la prima volta con la notifica del preavviso di applicazione della misura coercitiva, potendo quindi, solo da quel momento, esercitare il proprio diritto di difesa nel merito, contestando i fatti costitutivi della pretesa sanzionatoria (in materia di violazioni delle norme del Codice della Strada: TU n. 285 del 1992, art. 204 bis – come sostituito dal D.Lgs. n. 150 del 2011, art. 34, comma 6, lett. a); art. 205 TU n. 285/1992 – come sostituito dal D.Lgs. n. 150 del 2011, art. 34, comma 6, lett. b)), sia in fine con la opposizione alla esecuzione ai sensi dell’art. 615 c.p.c. ove intenda far valere fatti estintivi od impeditivi sopravvenuti alla formazione del titolo esecutivo, le Sezioni Unite con la predetta sentenza n. 22080/2017 hanno specificato che tutti i vizi attinenti alla formazione del titolo esecutivo e tutte le questioni di merito concernenti i fatti costitutivi della pretesa sanzionatoria (ivi compresa la omessa od intempestiva notifica del VAV o della ordinanza-ingiunzione), che non sia stato possibile far valere mediante i rimedi ordinari per omessa od invalida notifica degli atti presupposti, debbono essere dedotti -attraverso la impugnazione degli atti conseguenziali che per primi hanno portato il destinatario a conoscenza della pretesa sanzionatoria- mediante la proposizione, nel termine di decadenza ex lege, della ordinaria opposizione definita perciò stesso “recuperatoria”.

Nella specie la società ha impugnato il “preavviso di fermo amministrativo”, contestandone la “nullità e/o illegittimità” sul presupposto della intervenuta prescrizione del credito per sanzioni amministrative pecuniarie irrogate per violazioni delle norme del Codice della strada.

Pertanto, la “opposizione a preavviso di fermo”, in quanto diretta a contestare non (o non soltanto) i presupposti legali cui il D.P.R. n. 602 del 1973, art. 86 ricollega la applicazione della misura coercitiva, ma i presupposti della stessa pretesa sanzionatoria e dunque del credito fatto valere dalla Amministrazione, non è qualificabile come “opposizione alla esecuzione” (preventiva od agli atti esecutivi), dovendo piuttosto essere considerata come “opposizione cd. recuperatoria” volta a contestare i presupposti della formazione del titolo esecutivo, e dunque come opposizione – tardiva – alla ordinanza-ingiunzione (od al verbale di accertamento della violazione della norma stradale: TU n. 285 del 1992, art. 204 bis), con la conseguenza che deve essere proposta nelle forme e con le modalità già previste dalla L. n. 689 del 1981, artt. 22 e 22 bis ed attualmente disciplinate dal D.Lgs. n. 150 del 2011, artt. 6 e 7 (cfr. Corte cass. Sez. U -, Sentenza n. 22080 del 22/09/2017 che ha enunciato il principio di diritto secondo cui “L’opposizione alla cartella di pagamento, emessa ai fini della riscossione di una sanzione amministrativa pecuniaria, comminata per violazione del codice della strada, ove la parte deduca che essa costituisce il primo atto con il quale è venuta a conoscenza della sanzione irrogata, in ragione della nullità o dell’omissione della notificazione del processo verbale di accertamento della violazione, deve essere proposta ai sensi del D.Lgs. n. 150 del 2011, art. 7 e non nelle forme dell’opposizione all’esecuzione ex art. 615 c.p.c., e, pertanto, entro trenta giorni dalla notificazione della cartella”), non ostandovi l’affermazione del principio stabilito da Corte cass. Sez. U, Ordinanza n. 15354 del 22/07/2015 secondo cui “Il fermo amministrativo di beni mobili registrati ha natura non già di atto di espropriazione forzata, ma di procedura a questa alternativa, trattandosi di misura puramente afflittiva volta ad indurre il debitore all’adempimento, sicchè la sua impugnativa, sostanziandosi in un’azione di accertamento negativo della pretesa creditoria, segue le regole generali del rito ordinario di cognizione in tema di riparto della competenza per materia e per valore”, atteso che proprio l’indicato rinvio alle regole generali sul rito e sulla competenza, consente di ricondurre – in materia di sanzioni amministrative irrogate per violazioni di norme del Codice della strada – anche l'”azione di accertamento negativo” della pretesa creditoria sottesa alla misura del fermo nell’alveo della disciplina processuale prevista per le “opposizioni a sanzioni amministrative” dal Dlgs n. 150/2011 (come già anticipato da Corte cass. Sez. 6 – 3, Ordinanza n. 9447 del 10/05/2016 e da Corte cass. Sez. 6 – 3, Ordinanza n. 15143 del 22/07/2016 e quindi definitivamente statuito da Corte cass. Sez. U -, Sentenza n. 10261 del 27/04/2018), atteso che in entrambi i casi – opposizione a sanzione; accertamento negativo pretesa – l’oggetto del giudizio verte sul rapporto obbligatorio che trova il suo fatto costituivo nell’accertamento dell’illecito amministrativo, con la conseguenza che il criterio di riparto della competenza tra Giudice di Pace e Tribunale ordinario, alla stregua del principio di diritto enunciato da Corte cass. Sez. U -, Sentenza n. 10261 del 27/04/2018, deve essere individuato nella attribuzione della competenza “per materia”, solo in taluni casi completata da un limite di valore che non modifica tuttavia il criterio di riparto “per materia”, in quanto il valore predetto non è relazionato al credito fatto valere con la domanda – artt. 10 e 14 c.p.c. – ossia alla pretesa creditoria di natura sanzionatoria fatta valere in concreto dalla Amministrazione con l’importo iscritto a ruolo, ma è relazionato alla astratta previsione normativa della misura edittale massima o proporzionale – prevista per ogni singolo illecito – o ancora alla natura non pecuniaria della sanzione, come è dato desumere dalla disposizione del D.Lgs. n. 150 del 2011, art. 6, comma 5, lett. a-c), e che è stata definita per ciò nella sentenza della Corte costituzionale n. 370/2007 con la sintesi verbale “competenza per materia con limite di valore”.

Analoga soluzione in tema di riparto di competenza deve essere adottata anche nel caso in cui la contestazione attenga alle vicende estintive del credito per sanzioni pecuniarie intervenute successivamente alla formazione del titolo esecutivo (verbale di accertamento violazione non opposto; ordinanza-ingiunzione emessa a seguito di contestazione del verbale), e venga quindi fatta valere attraverso la opposizione preventiva alla esecuzione ex art. 615 c.p.c., atteso che anche quest’ultima norma rimanda al Giudice “competente per materia o valore e per territorio a norma dell’art. 27”.

Che, pertanto, essendo rimessa alla “competenza per materia” del Giudice di Pace del luogo in cui è stata commessa la violazione (D.Lgs. n. 150 del 2011, art. 6, commi 2 e 3; art. 7, comma 2) la trattazione della opposizione alla ordinanza ingiunzione ovvero al verbale di accertamento infrazione, avente ad oggetto la cognizione del rapporto obbligatorio derivante dalla contestazione dell’illecito amministrativo (nei limiti dei motivi specificamente dedotti dall’opponente, trattandosi di giudizio strutturato secondo lo schema impugnatorio: cfr. giurisprudenza consolidata da Corte cass. Sez. U, Sentenza n. 3542 del 12/06/1982 e Sez.U, Sentenza n. 3271 del 19/04/1990; tra le ultime, in materia di opposizione diretta al VAV TU n. 285 del 1992, ex art. 204 bis: Cortecass. Sez. 2, Sentenza n. 232 del 11/01/2016), e tenuto conto che la opposizione al “preavviso di fermo” D.P.R. n. 602 del 1973, ex art. 86 segue la stessa regolamentazione quanto alla competenza dell’oggetto sostanziale della domanda, rientrante quest’ultima nella competenza del Giudice di Pace, la istanza di regolamento di ufficio ex art. 45 c.p.c. deve ritenersi ammissibile e fondata, dovendo dichiararsi la competenza “ratione materiae” del Giudice di Pace di S. Anastasia in ordine alla causa opposizione proposta da D. Grandi Macchine s.r.l. avverso la comunicazione di preavviso di fermo amministrativo notificata da Equitalia Sud s.p.a..

P.Q.M.

Dichiara la competenza per materia del Giudice di Pace di S. Anastasia in ordine alla opposizione a comunicazione di preavviso di fermo amministrativo D.P.R. n. 602 del 1973, ex art. 86 per omesso pagamento di sanzioni pecuniarie irrogate per violazione di norme del Codice della strada.

Così deciso in Roma, il 17 luglio 2018.

Depositato in Cancelleria il 22 ottobre 2018