Corte di Cassazione, sez. VI Civile, Ordinanza n.26694 del 22/10/2018

LA CORTE SUPREMA DI CASSAZIONE

SEZIONE SESTA CIVILE

SOTTOSEZIONE 3

Composta dagli Ill.mi Sigg.ri Magistrati:

Dott. ARMANO Uliana – Presidente –

Dott. OLIVIERI Stefano – rel. Consigliere –

Dott. SCARANO Luigi Alessandro – Consigliere –

Dott. GRAZIOSI Chiara – Consigliere –

Dott. ROSSETTI Marco – Consigliere –

ha pronunciato la seguente:

ORDINANZA

sul ricorso iscritto al n. 21292-2016 R.G. proposto da:

V.G.P., elettivamente domiciliato in ROMA, PIAZZA CAVOUR, presso la CORTE DI CASSAZIONE, rappresentato e difeso dall’avvocato PIETRO FLORIS;

– ricorrente –

contro

EQUITALIA NORD SPA;

– intimata –

per regolamento di competenza avverso l’ordinanza del TRIBUNALE di IVREA, depositata il 08/07/2016;

udita la relazione della causa svolta nella camera di consiglio non partecipata del 17/07/2018 dal Consigliere Dott. STEFANO OLIVIERI;

lette le conclusioni scritte del Pubblico Ministero, in persona del Sostituto Procuratore Generale Dr. FINOCCHI GHERSI RENATO, che chiede che la Corte di Cassazione, in camera di consiglio, accolga il ricorso e dichiari la competenza del Giudice di Pace di Ivrea, con i conseguenti provvedimenti di legge.

PREMESSO IN FATTO

Che, adito da V.G.P.G. con opposizione proposta ai sensi dell’art. 615 c.p.c., comma 1 avverso l’atto con il quale Equitalia Nord s.p.a. aveva comunicato il preavviso di fermo amministrativo per mancato pagamento di somme dovute a titolo di sanzioni amministrative pecuniarie, irrogate dai Comuni di Bologna e di Trecate per violazioni delle norme del Codice della strada (importi iscritti a ruolo e portati da due cartelle di pagamento, contestati dal V. il quale aveva eccepito la estinzione dei crediti per prescrizione ed anche per intervenuto pagamento), il Tribunale Ordinario di Ivrea, riqualificando la domanda come “azione di accertamento negativo” del credito, aveva accolto la eccezione di incompetenza per materia (come emerge dalla lettura della comparsa di risposta di Equitalia) e territorio formulata dalla società opposta, definendo in rito il giudizio con ordinanza in data 8.7.2016 (comunicata in via telematica ai difensori delle parti in data 9.7.2016) dichiarativa della propria incompetenza in favore della “competenza funzionale ed inderogabile” del Giudice di Pace, rispettivamente, di Bologna (preavviso di fermo relativo a cartella di pagamento n. *****) e di Novara (preavviso di fermo relativo a cartella di pagamento n. *****), ai sensi del D.Lgs. n. 150 del 2011, art. 7, individuati in base al criterio del “locus commissi delicti” che l’ordinanza è stata impugnata con regolamento necessario di competenza, ritualmente proposto dal V., con atto notificato in data 6.9.2016, il quale pur condividendo l’affermazione della competenza per materia del Giudice di Pace, ha contestato sia la qualificazione giuridica della domanda, sia il criterio di individuazione della competenza territoriale, sostenendo che fosse invece competente il Giudice di Pace di Ivrea, tanto in relazione all’art. 615 c.p.c., comma 1, art. 27 c.p.c. e art. 480 c.p.c., comma 3, quanto in relazione agli ordinari criteri delle cause relative ad obbligazioni, dovendo aversi riguardo al luogo di pagamento del debito

– che il Pubblico Ministero ha rassegnato conclusioni scritte instando per l’accoglimento del ricorso ed indicando la competenza del Giudice di Pace di Ivrea, in relazione “al luogo del debitore esecutato” ai sensi degli artt. 615 e 27 c.p.c..

– che, nelle more, con ordinanze interlocutorie della Sezione 6-3 in data 31.1.2017 n. 2567 e n. 2568 ed in data 16.2.2017 n. 4176, è stata disposta la rimessione al Primo Presidente della questione di massima importanza in ordine alla esatta qualificazione della competenza, per valore o per materia, del Giudice di Pace con riferimento alle controversie aventi ad oggetto opposizione ad ordinanze ingiunzione irrogative di sanzioni pecuniarie, devolute dalla L. n. 689 del 1981, art. 22 bis (norma successivamente abrogata dal D.Lgs. n. 150 del 2011, art. 34, comma 1, lett. c) e dal D.Lgs. n. 150 del 2011, artt. 6 e 7, rispettivamente, al Giudice di Pace ed al Tribunale Ordinario, nonchè con riferimento alle controversie concernenti le opposizioni proposte avverso il preavviso o le misure del fermo amministrativo e della ipoteca adottati dall’Agente per la riscossione, con le quali vengono dedotti vizi inerenti agli atti presupposti (cartella di pagamento; atto irrogativo della sanzione pecuniaria; VAV) o contestati i fatti costitutivi della pretesa avente ad oggetto il pagamento di sanzioni pecuniarie per violazione delle norme del Codice della Strada: pertanto alla adunanza 23.4.2018 è stato disposto il rinvio della causa a nuovo ruolo in attesa della pronuncia delle SS.UU. che le Sezioni Unite di questa Corte con Sentenza n. 10261 del 27/04/2018 hanno statuito sulla questione rimessa dalle predette ordinanze affermando il principio di diritto, espresso nella seguente massima elaborata dal CED, secondo cui “in tema di sanzioni amministrative per violazione del codice della strada, la competenza del giudice di pace è per materia in ordine alle controversie aventi ad oggetto opposizione a verbale di accertamento, ex L. n. 150 del 2011, art. 7, nonchè prioritariamente per materia, con limite di valore nelle ipotesi di cui del citato decreto, art. 6, comma 5, lett. a) e b), per quelle aventi ad oggetto opposizione ad ordinanza-ingiunzione; gli stessi criteri di competenza vanno altresì applicati con riferimento all’impugnativa del preavviso di fermo, in quanto azione di accertamento negativo”.

OSSERVA IN DIRITTO Il ricorrente ha agito nel giudizio di merito, per l’accertamento della nullità del “preavviso di fermo amministrativo”, notificatogli da Equitalia Nord s.p.a. allegando fatti estintivi del credito portato dai titoli esecutivi (nella specie costituito dal verbale di accertamento di violazione di norme del Codice della strada, non opposto: T.U. n. 285 del 1992, art. 203, comma 3) e più specificamente: 1- la maturata prescrizione quinquennale ex T.U. n. 285 del 1992, art. 209 e L. 24 novembre 1981, n. 689, 28; 2- il pagamento del credito per sanzione pecuniaria irrogata dal Comune di Bologna; 3- il vizio di nullità dell’atto di preavviso, per difetto di notificazione delle cartelle di pagamento, quali atti presupposti del procedimento amministrativo di riscossione coattiva.

Equitalia Nord s.p.a. ha eccepito la incompetenza “per materia” del Tribunale di Ivrea in favore del Giudice di Pace, sul presupposto che i crediti azionati trova serro titolo nel rapporto obbligatorio avente ad oggetto il pagamento di sanzioni pecuniarie irrogate per violazioni delle norme del Codice della strada.

Il Tribunale di Ivrea, accogliendo la eccezione pregiudiziale, ha richiamato i principi di diritto enunciati da questa Corte a SS.UU. con la Ordinanza n. 15354 del 22/07/2015, qualificando la opposizione a preavviso di fermo come azione di accertamento negativo e ravvisando la competenza “funzionale” (territoriale inderogabile), rispettivamente, dei Giudici di Pace di Bologna e di Novara da individuarsi, ai sensi del D.Lgs. n. 150 del 2011, art. 7, in base al “iocus commissi delicti”.

Occorre premettere che la cognizione piena della questione di competenza sottoposta all’esame della Corte non può ritenersi diminuita dalla allegazione del ricorrente che ha aderito alla indicazione – contenuta nel provvedimento impugnato – della devoluzione della “materia” al Giudice di Pace (in relazione alla controversia concernente opposizione alla esecuzione ex art. 615 c.p.c., comma 1 per credito relativo a sanzioni pecuniarie irrogate per violazioni di norme del Codice della strada), atteso che il Tribunale non ha affatto inteso frazionare i criteri attributivi della competenza in relazione alle diverse domande, ma ha invece ritenuto di individuare nella norma di cui al D.Lgs. n. 150 del 2011, art. 7l’unico criterio di radicamento della competenza avanti il Giudice di Pace con riferimento alla causa di “opposizione a preavviso di fermo amministrativo” qualificata, alla stregua del principio enunciato da questa Corte Sez. U, Ordinanza n. 15354 del 22/07/2015, come “azione di accertamento negativo della pretesa dell’esattore di eseguire il fermo, in cui al giudice adito sarà devoluta la cognizione sia della misura che del merito della pretesa creditoria”-asserendo trattarsi di “competenza funzionale ed inderogabile”, con la conseguenza che avuto riguardo a tale aspetto la questione di competenza deve intendersi sottoposta in modo unitario al sindacato di questa Corte, tanto per gli aspetti concernenti la “materia” quanto per quelli concernenti il “territorio”.

Tanto premesso, è da ritenere manifestamente infondato l’assunto del ricorrente secondo cui, nella specie, l’azione proposta (opposizione preventiva alla esecuzione art. 615 c.p.c., comma 1, secondo il nomen juris attribuito all’atto introduttivo del giudizio di merito) dovrebbe inquadrarsi nella categoria delle cause relative alla esecuzione forzata non essendo state formulate secondo il ricorrente- contestazioni al provvedimento irrogatorio della sanzione amministrativa (ovvero al verbale di accertamento della infrazione alle norme del Codice della strada), e dunque, non vertendosi in tema di opposizione cd. “recuperatoria”, ma venendo in questione soltanto la contestazione del diritto dell’Agente della riscossione a procedere alla esecuzione forzata, di cui il “preavviso del fermo amministrativo” costituisce atto prodromico, e dunque sempre secondo la tesi difensiva del ricorrente- avrebbero dovuto trovare applicazione i criteri di radicamento della competenza previsti per le cause di “opposizione alla esecuzione” ai sensi del combinato disposto dall’art. 615 c.p.c., comma 1, art. 480 c.p.c., comma 3e artt. 17 e 27 c.p.c..

I precedenti richiamati dal ricorrente, intesi a ricondurre nell’ambito della esecuzione forzata il fermo – ed il preavviso di fermo- amministrativo ex D.P.R. n. 602 del 1973, art. 86, si riferiscono infatti ad un orientamento giurisprudenziale (Corte cass. Sez. U, Sentenza n. 20931 del 12/10/2011; Corte cass Sez. 6 – 3, Ordinanza n. 11816 del 08/06/2015) che deve ritenersi ormai superato, essendo intervenuto nella specifica materia l’arresto delle Sezioni Unite di questa Corte (Sez. U, Ordinanza n. 15354 del 22/07/2015) con il quale è stato chiarito che “la configurazione dell’istituto in termini di atto esecutivo o prodromico all’esecuzione risulta difficilmente compatibile con il dettato dell’art. 491 c.p.c., a tenor del quale l’espropriazione forzata si inizia con il pignoramento, e del D.P.R. n. 602 del 1973, art. 50, che abilita il concessionario a procedere ad espropriazione forzata quando è inutilmente decorso il termine di sessanta giorni dalla notificazione della cartella di pagamento. Peraltro la ricaduta in rito di tale esegesi è l’esperibilità dell’impugnativa della misura nelle forme e nei termini di cui agli artt. 615 e/o 617 c.p.c., con il limite, già innanzi evidenziato, che essa giammai potrà svolgersi secondo il meccanismo bifasico delle opposizioni all’esecuzione o agli atti esecutivi, spia inequivocabile, questa, di una difficoltà strutturale del provvedimento a essere calato nell’ambito del processo esecutivo. A ciò aggiungasi che la tesi della alternatività del fermo, come dell’iscrizione ipotecaria, rispetto all’espropriazione, consente di attribuire senza imbarazzo la giurisdizione sull’impugnativa di tali atti, allorchè siano afferenti a crediti di natura tributaria, al giudice tributario, laddove il contrario orientamento esigerebbe una verifica della compatibilità di siffatta disciplina con il precetto costituzionale che vieta l’istituzione di giudici speciali (cfr. Cass. civ. sez. un. n. 19667 del 2014 cit., sub 9.3). Infine il fermo, che temporalmente, al pari dell’ipoteca, si colloca tra notificazione della cartella di pagamento e pignoramento, è atto discrezionale del concessionario (oggi dell’agente della riscossione), nel senso che la sua adozione non costituisce passaggio indefettibile per l’avvio della procedura esecutiva; la legge neppure prevede la possibilità di convertirlo in pignoramento; non sono stabiliti termini alla sua durata”, venendo quindi a concludere che “trattasi di misura puramente afflittiva, volta a indurre il debitore all’adempimento, pur di ottenerne la rimozione. Come tale essa deve ritenersi impugnabile secondo le regole del rito ordinario di cognizione e nel rispetto delle norme generali in tema di riparto di competenza per materia e per valore, configurandosi, la corrispondente iniziativa giudiziaria, come un’azione di accertamento negativo della pretesa dell’esattore di eseguire il fermo, in cui al giudice adito sarà devoluta la cognizione sia della misura che del merito della pretesa creditoria”.

Tale arresto deve essere, peraltro, integrato alla luce delle indicazioni fornite da questa Corte cass. Sez. U -, Sentenza n. 22080 del 22/09/2017 che ha risolto la questione – rimessa con ordinanza della 3 sez. del 28.10.2016 n. 21957 – concernente la diversa “qualificazione giuridica della domanda” proposta dal destinatario della cartella di pagamento o della misura coercitiva alternativa alla esecuzione forzata. Premesso, infatti, che avverso un “preavviso di iscrizione ipotecaria” (od un preavviso di fermo amministrativo), il destinatario -al fine di contestare l’inesistenza del credito o del titolo esecutivo- potrebbe agire sia in via ordinaria per l’accertamento negativo della pretesa (in questo caso la competenza del Giudice di Pace andrebbe, in via generale, verificata alla stregua dell’art. 7 c.p.c.), sia attraverso il recupero della opposizione al verbale di accertamento infrazione o all’ordinanza ingiunzione mai notificati o comunque non ritualmente portati a conoscenza del destinatario il quale ne ha appreso la esistenza soltanto a seguito della notifica della cartella di pagamento ovvero, come nella specie, per la prima volta con la notifica del preavviso di applicazione della misura coercitiva, potendo quindi, solo da quel momento, esercitare il proprio diritto di difesa nel merito, contestando i fatti costitutivi della pretesa sanzionatoria (in materia di violazioni delle norme del Codice della Strada: T.U. n. 285 del 1992, art. 204 bis come sostituito dal D.Lgs. n. 150 del 2011, art. 34, comma 6, lett. a); T.U. n. 285 del 1992, art. 205 – come sostituito dal D.Lgs. n. 150 del 2011, art. 34, comma 6, lett. b), sia in fine con la opposizione alla esecuzione ai sensi dell’art. 615 c.p.c. ove intenda far valere fatti estintivi od impeditivi sopravvenuti alla formazione del titolo esecutivo, le Sezioni Unite con la predetta sentenza n. 22080/2017 hanno specificato che tutti i vizi attinenti alla formazione del titolo esecutivo e tutte le questioni di merito concernenti i fatti costitutivi della pretesa sanzionatoria (ivi compresa la omessa od intempestiva notifica del VAV o della ordinanza-ingiunzione), che non sia stato possibile far valere mediante i rimedi ordinari per omessa od invalida notifica degli atti presupposti, debbono essere dedotti -attraverso la impugnazione degli atti conseguenziali che per primi hanno portato il destinatario a conoscenza della pretesa sanzionatoria-mediante la proposizione, nel termine di decadenza ex lege, della ordinaria opposizione prevista dalla L. n. 689 del 1981, artt. 22 e 22 bis ed attualmente disciplinate dal D.Lgs. n. 150 del 2011, artt. 6 e 7 definita perciò stesso “recuperatoria”.

In relazione alle conclusioni raggiunte dalle Sezioni Unite di questa Corte, la tesi sostenuta dal ricorrente e dal Pubblico Ministero secondo cui, nel caso di specie, dovrebbero trovare applicazione i criteri di individuazione della competenza idonei a radicare la causa nel “luogo del domicilio del debitore esecutato”, non può essere condivisa, difettando, peraltro, anche di specificità, sia nella illustrazione delle ragioni per le quali dovrebbe istituirsi una equivalenza tra la comunicazione di “preavviso di fermo” e l'”atto di precetto” ex art. 480 c.p.c., tenuto conto che la intimazione di pagamento, prodromica all’inizio della esecuzione forzata, è contenuta nella cartella di pagamento (art. 25 Dpr n. 602/1973), sia in relazione alla omessa indicazione da parte del creditore istante, ai sensi dell’art. 480 c.p.c., comma 3, del domicilio nella circoscrizione del Comune in cui ha sede il giudice competente per la esecuzione.

Occorre aggiungere che, tanto nel caso in cui la “opposizione a preavviso di fermo amministrativo” venga qualificata come domanda di “accertamento negativo del credito”, quanto nel caso in cui -secondo la tesi difensiva disattesa- l’azione svolta dal V. venisse ad essere ricondotta nello schema della opposizione preventiva alla esecuzione ex art. 615 c.p.c., comma 1, viene in questione nella specie la individuazione della competenza per materia o territoriale inderogabile del Giudice di Pace per le cause concernenti il pagamento delle sanzioni pecuniarie irrogate per violazione delle norme del Codice della strada, atteso che, come più volte ribadito da questa Corte, il riferimento operato dall’art. 615 c.p.c., comma 1, anche alla competenza per “materia e valore”, non può che essere inteso nel senso che il giudice competente è “il giudice indicato dalla legge come competente per materia e valore in ordine alla contestazione del titolo” e dunque, in caso di opposizione ex art. 615 c.p.c. relativa a titolo esecutivo inerente la pretesa per sanzioni pecuniarie irrogate per violazioni di norme del Codice della strada, il Giudice competente non potrebbe che essere individuato in base alle norme del D.Lgs. 1 settembre 2011, n. 150, artt. 6 e 7 (cfr. Corte cass. Sez. 6 – 3, Ordinanza n. 11816 del 08/06/2015; id. Sez. 6 – 3, Ordinanza n. 15143 del 22/07/2016), ed analoga soluzione si profilerebbe anche nel caso di “azione di accertamento negativo” relativa a causa di obbligazione, assumendo rilievo dirimente, ai fini della individuazione del criterio regolatore della competenza, la natura del rapporto sottostante oggetto della controversia (come già anticipato da Corte cass. Sez. 6 – 3, Ordinanza n. 9447 del 10/05/2016 e da Corte cass. Sez. 6 – 3, Ordinanza n. 15143 del 22/07/2016 e quindi definitivamente statuito da Corte cass. Sez. U -, Sentenza n. 10261 del 27/04/2018), atteso che in entrambi i casi -opposizione a sanzione; accertamento negativo pretesa – l’oggetto del giudizio verte sul rapporto obbligatorio che trova il suo fatto costituivo nell’accertamento dell’illecito amministrativo, con la conseguenza che il criterio di riparto della competenza tra Giudice di Pace e Tribunale ordinario, alla stregua del principio di diritto enunciato da Corte cass. Sez. U -, Sentenza n. 10261 del 27/04/2018, deve essere individuato nella attribuzione della competenza “per materia”, solo in taluni casi completata da un limite di valore che non modifica tuttavia il criterio di riparto “per materia”, in quanto il valore predetto non è relazionato al credito fatto valere con la “domanda” – artt. 10 e 14 c.p.c. – ossia alla pretesa creditoria di natura sanzionatoria fatta valere in concreto dalla Amministrazione con l’importo iscritto a ruolo, ma è relazionato alla astratta previsione normativa della misura edittale massima o proporzionale -prevista per ogni singolo illecito- o ancora alla natura non pecuniaria della sanzione, come è dato desumere dalla disposizione del D.Lgs. n. 150 del 2011, art. 6, comma 5, lett. a-c), e che è stata definita, per ciò, nella sentenza della Corte costituzionale n. 370/2007 con la sintesi verbale “competenza per materia con limite di valore”. Ed analoga soluzione in tema di riparto di competenza deve essere adottata anche nel caso in cui la contestazione attenga alle vicende estintive del credito per sanzioni pecuniarie intervenute successivamente alla formazione del titolo esecutivo (verbale di accertamento violazione non opposto; ordinanza-ingiunzione emessa a seguito di contestazione del verbale), e venga quindi fatta valere attraverso la opposizione preventiva alla esecuzione ex art. 615 c.p.c., atteso che anche tale norma rimanda al Giudice “competente per materia o valore e per territorio a norma dell’art. 27”, dovendo quindi trovare applicazione, anche nel caso in cui, come nella specie, si contesti la estinzione per prescrizione del diritto di credito per sanzioni pecuniarie ovvero la nullità derivata dell’atto per difetto di notifica dell’atto presupposto.

Occorre aggiungere che il risultato semplificativo perseguito dalle Sezioni Unite con la ordinanza e le sentenze sopra richiamate, e volto ad eliminare preventivamente le ripetute incertezze interpretative delle norme che intersecano criteri di distribuzione della competenza giurisdizionale differenti e talvolta contrastanti, non può essere realizzato, con specifico riferimento alla materia delle sanzioni amministrative, se non convogliando all’interno del criterio -predominante- della “materia” (con limite di valore) anche il criterio dipendente- di individuazione territoriale dell’Ufficio del Giudice competente per materia: nel caso di specie, accertato che la materia del rapporto sottostante, inerente a sanzione amministrativa pecuniaria irrogata per violazione di norme del Codice della strada, è devoluta alla competenza per materia (con limite di valore) del Giudice di Pace ai sensi del D.Lgs. n. 150 del 2011, ne deriva che anche la individuazione dell’Ufficio competente per territorio non può che essere compiuta alla stregua della medesima disciplina normativa -unitariamente considerata- che indica la competenza territoriale in relazione al “locus commissi delicti”.

In conclusione il ricorso ex art. 42 c.p.c. deve essere rigettato, non dovendo provvedersi in ordine alle spese di lite in difetto di difese svolte dalla controparte, dovendo indicarsi la competenza del Giudice di Pace di Bologna (con riferimento alla opposizione al preavviso di fermo relativo a cartella di pagamento n. *****) e del Giudice di Pace di Novara (con riferimento alla opposizione al preavviso di fermo relativo a cartella di pagamento n. *****).

P.Q.M.

Rigetta il ricorso. Dichiara la competenza del Giudice di Pace di Bologna (con riferimento alla opposizione al preavviso di fermo relativo a cartella di pagamento n. *****) e del Giudice di Pace di Novara (con riferimento alla opposizione al preavviso di fermo relativo a cartella di pagamento n. *****).

Ai sensi del D.P.R. n. 115 del 2002, art. 13, comma 1 quater, inserito dalla L. n. 228 del 2012, art. 1, comma 17, dà atto della sussistenza dei presupposti per il versamento, da parte del ricorrente, dell’ulteriore importo a titolo di contributo unificato pari a quello dovuto per il ricorso, a norma del cit. art. 13, comma 1 bis.

Così deciso in Roma, il 17 luglio 2018.

Depositato in Cancelleria il 22 ottobre 2018