Corte di Cassazione, sez. VI Civile, Ordinanza n.26695 del 22/10/2018

LA CORTE SUPREMA DI CASSAZIONE

SEZIONE SESTA CIVILE

SOTTOSEZIONE 3

Composta dagli Ill.mi Sigg.ri Magistrati:

Dott. ARMANO Uliana – Presidente –

Dott. OLIVIERI Stefano – rel. Consigliere –

Dott. SCARANO Luigi Alessandro – Consigliere –

Dott. GRAZIOSI Chiara – Consigliere –

Dott. ROSSETTI Marco – Consigliere –

ha pronunciato la seguente:

ORDINANZA

sul ricorso per conflitto di competenza, iscritto al n. 4907/2017 R.G., sollevato dal Tribunale di Arezzo con ordinanza del 05/01/2017 R.G. nel procedimento vertente tra:

R.M.;

– ricorrente –

contro

EQUITALIA SERVIZI DI RISCOSSIONE SPA, COMUNE DI AREZZO, PREFETTURA DI AREZZO UTG;

– controricorrente –

ed iscritto al n. 3066/2016 R.G. di quell’Ufficio;

udita la relazione della causa svolta nella camera di consiglio non partecipata del 17/07/2018 dal Consigliere Dott. STEFANO OLIVIERI;

lette le conclusioni scritte del Pubblico Ministero, in persona del Sostituto Procuratore Generale Dott. CELENTANO Carmelo, che chiede che la Corte di Cassazione, rinvii a nuovo ruolo richiedendo alla cancelleria del tribunale di procedere alla rituale comunicazione alle parti dell’ordinanza od alla trasmissione della prova dell’avviso disposto dall’ordinanza, riservandosi questo Ufficio di formulare le proprie motivate conclusioni all’esito della decisione delle Sezioni Unite.

PREMESSO

– che R.M. ha convenuto avanti il Giudice di Pace di Arezzo Equitalia Servizi Riscossioni s.p.a., il Comune di Arezzo e la Prefettura di Arezzo, con atto di citazione in opposizione a “preavviso di fermo amministrativo” emesso in relazione a cartelle di pagamento recanti crediti vantati dalle predette Amministrazioni pubbliche per sanzioni amministrative pecuniarie irrogate per emissione di assegno privo di provvista (Euro 1.861,46 L. n. 386 del 1990, ex art. 2) e per violazione delle norme del Codice della strada (Euro 130,08), deducendo la nullità della comunicazione di “preavviso di fermo” 1 – per omessa notifica degli atti presupposti (VAV; ordinanza-ingiunzione), 2 – per inesistenza della notifica delle cartelle esattoriali, e 3 – per mancanza assoluta di motivazione dell’atto opposto;

– che il Giudice di Pace di Arezzo, con ordinanza in data 17.5.2016, ha declinato la propria incompetenza “ratione materiae” sul presupposto che la controversia attenesse ad “opposizione alla esecuzione”, riservata alla competenza del Tribunale ai sensi dell’art. 9 c.p.c., comma 2, come affermato da SU n. 20931/2011;

– che la causa è stata ritualmente riassunta avanti il Tribunale Ordinario di Arezzo e tale ufficio, dopo aver disposto la separazione della causa qualificata come “opposizione agli atti esecutivi” ex art. 617 c.p.c. – avente ad oggetto la dedotta “nullità degli atti presupposti” (per omessa od inesistente notifica degli stessi e delle cartelle, nonchè per mancanza di motivazione di tali atti), dalla causa di “accertamento negativo” della pretesa dell’Agente della riscossione di eseguire il “fermo amministrativo” (così qualificata alla stregua dell’insegnamento di Corte cass. SU n.15354/2015), ha sollevato “ex officio”, ai sensi dell’art. 45 c.p.c., con ordinanza in data 5.1.2017, il conflitto negativo di competenza limitatamente a quest’ultima causa, rilevando che il D.Lgs. n. 150 del 2011, artt. 6 e 7, attribuivano al Giudice di Pace la competenza “ratione materiae” anche sulle cause concernenti la opposizione a “preavviso di fermo amministrativo” emesso in relazione a cartelle concernenti sanzioni pecuniarie irrogate per violazioni della legge assegni e delle norme del Codice della strada, pur se qualificabili come azioni di accertamento negativo, richiamando giurisprudenza di questa Corte (13551/2011, 21194/2011, 21914/2014 e 15143/2016);

– che la ordinanza del Tribunale di Arezzo è stata ritualmente comunicata dalla Cancelleria a tutte le parti in data 10.1.2017;

– che, con ordinanze della Sezione 6^ – 3 in data 31.1.2017 n. 2567 e n. 2568 ed in data 16.2.2017 n. 4176, è stata disposta la rimessione al Primo Presidente della questione di massima importanza in ordine alla esatta qualificazione della competenza, per valore o per materia, del Giudice di Pace in ordine alla opposizione proposta avverso il preavviso di fermo o le misure del fermo amministrativo e della ipoteca adottati dall’Agente per la riscossione, con la quale vengono dedotti vizi inerenti agli atti presupposti (cartella di pagamento; atto irrogativo della sanzione pecuniaria) concernenti sanzioni pecuniarie per violazione delle norme del Codice della Strada;

– che il Pubblico Ministero ha rassegnato conclusioni scritte chiedendo disporsi rinvio del procedimento a nuovo ruolo in attesa della risoluzione della questione rimessa alle Sezioni Unite della Corte concernente la qualificazione “per materia” della competenza del Giudice di Pace in materia di controversie relative a sanzioni amministrative irrogate per violazioni del Codice della strada;

– che le Sezioni Unite di questa Corte con Sentenza n. 10261 del 27/04/2018 hanno statuito sulla questione rimessa dalle predette ordinanze affermando il principio di diritto, espresso nella seguente massima elaborata dal CED, secondo cui “in tema di sanzioni amministrative per violazione del codice della strada, la competenza del giudice di pace è per materia in ordine alle controversie aventi ad oggetto opposizione a verbale di accertamento, n. 150 del 2011, ex art. 7, nonchè prioritariamente per materia, con limite di valore nelle ipotesi di cui all’art. 6 decreto cit., comma 5, lett. a) e b), per quelle aventi ad oggetto opposizione ad ordinanza-ingiunzione; gli stessi criteri di competenza vanno altresì applicati con riferimento all’impugnativa del preavviso di fermo, in quanto azione di accertamento negativo”.

OSSERVA Occorre premettere che le Sezioni Unite nella Sentenza n. 10261 del 27/04/2018, dopo ampia ricostruzione dell’evoluzione della disciplina normativa della opposizione alle sanzioni irrogate per illeciti amministrativi, hanno statuito che trattasi di una “categoria di cause con caratteristiche ontologicamente unitarie” e che la legge – D.Lgs. n. 150 del 2011, art. 6, – devolve in via generale, “salvo quanto previsto dai commi 4 e 5”, alla competenza del Giudice di Pace (comma 3) “del luogo in cui è stata commessa la violazione” (comma 2); che il riparto della competenza tra Giudice di Pace e Tribunale, contenuto nel decreto legislativo, commi 4 e 5, è attuato attraverso il criterio di attribuzione della competenza “per materia”, solo in taluni casi completato da un limite di valore che non modifica, tuttavia, il criterio di riparto “per materia”, in quanto il “valore” predetto non è relazionato al credito fatto valere con la domanda – artt. 10 e 14 c.p.c. – ossia alla pretesa creditoria di natura sanzionatoria fatta valere in concreto dalla Amministrazione con l’importo iscritto a ruolo e portato dalla cartella di pagamento, ma è relazionato alla astratta previsione normativa della misura edittale massima o proporzionale – prevista per ogni singolo illecito – o ancora alla natura non pecuniaria della sanzione, come è dato desumere dalla disposizione del D.Lgs. n. 150 del 2011, art. 6, comma 5, lett. a-c), e che ha ricevuto avallo anche dalla sentenza della Corte costituzionale n. 370/2007 che ha qualificato la competenza del Giudice di Pace con la sintesi verbale di “competenza per materia con limite di valore”; che, in particolare, quanto alla controderoga di cui al D.Lgs. n. 150 del 2011, art. 6, comma 5, lett. c), le Sezioni Unite hanno precisato che il riparto di competenza tra il Tribunale (cui sono devolute le controversie di opposizione a sanzioni amministrative “di natura diversa da quella pecuniaria, sola o congiunta a quest’ultima”) ed il Giudice di Pace (al quale – indipendentemente dalla natura pecuniaria o meno della sanzione – sono devolute le controversie di opposizione alle sanzioni irrogate per violazione delle norme del R.D. n. 1736 del 1933, della L. n. 386 del 1990 e del D.Lgs. n. 285 del 1992), è operato “per materia” in quanto “il criterio che determina la competenza si correla alla natura della sanzione e non alla misura della sanzione irrogata. Il giudice di pace è competente per tali sanzioni, diverse da quelle pecuniarie, solo in riferimento a sanzioni applicate per violazioni previste in settori specificamente previsti dalla lett. c)….”, in tal senso avendo le Sezioni Unite inteso confermare il precedente orientamento espresso sotto la vigenza della L. n. 689 del 1981, art. 22 bis, da Corte cass. Sez. 2, Ordinanza n. 14923 del 14/07/2005; id. Sez. 6 – 2, Ordinanza n. 13551 del 20/06/2011, secondo cui “…,si deve rilevare (ed è questo aspetto che rileva, in particolare, nella risoluzione del conflitto di competenza in questione) che con lo stesso art. 22 bis è stata prevista un’eccezione all’eccezione risultando conferite, nella loro totalità, alla competenza del giudice di pace le opposizioni concernenti le materie riguardanti le sanzioni in tema di assegni (disciplinate dal R.D. 21 dicembre 1933, n. 1736, e dalla L. 15 dicembre 1990, n. 386) e quelle attinenti al regime della sanzioni per le violazioni al codice della strada (previste dal D.Lgs. 30 aprile 1992, n. 285), anche laddove siano state inflitte sanzioni non pecuniarie. In tali materie, anche in conseguenza delle modifiche operate dallo stesso D.Lgs. n. 507 del 1999 (e per come emerge dalla stessa relazione governativa a tale D.Lgs.), il ricorso alle sanzioni amministrative accessorie risulta ampiamente diffuso, sicchè l’assegnazione della competenza in materia al tribunale sarebbe risultata in contrasto con gli obiettivi di deflazione collegati all’intervenuta depenalizzazione…..”).

Tanto premesso, deve essere disatteso l’assunto del Giudice di Pace che ha ravvisato nel “preavviso di fermo amministrativo” un atto di esecuzione forzata, come tale riservato alla “competenza per materia” del Tribunale, ai sensi dell’art. 9 c.p.c., comma 2, atteso che questa Corte da tempo ha qualificato le misure coercitive previste dal D.P.R. n. 602 del 1973, artt. 77 ed 86, come misure alternative all’esercizio della azione esecutiva, venendo a configurarsi la opposizione a tali misure, così come agli atti di preavviso dell’applicazione di tali misure (sulla autonoma impugnabilità anche degli di “preavviso” del fermo o della ipoteca amministrativa D.P.R. n. 602 del 1973, ex artt. 77 ed 86: Corte cass. Sez. 6 – 5, Ordinanza n. 701 del 15/01/2014; id. Sez. 6 – 5, Ordinanza n. 26129 del 02/11/2017), come azione di accertamento negativo del diritto a procedere alla applicazione della misura coercitiva estesa anche alla pretesa creditoria, che segue le regole generali del rito ordinario di cognizione in tema di riparto della competenza per materia e per valore (Corte cass. Sez. U, Sentenza n. 19667 del 18/09/2014; id. Sez. U, Ordinanza n. 15354 del 22/07/2015. Vedi: id. Sez. 6 – 2, Ordinanza n. 23564 del 18/11/2016).

Tale arresto deve essere, peraltro, integrato alla luce delle indicazioni fornite da questa Corte cass. Sez. U -, Sentenza n. 22080 del 22/09/2017 che ha risolto la questione – rimessa con ordinanza della 3^ sez. del 28.10.2016 n. 21957 – concernente la diversa qualificazione giuridica della domanda proposta dal destinatario della cartella di pagamento o della misura coercitiva alternativa alla esecuzione forzata. Premesso, infatti, che avverso un “preavviso di fermo amministrativo o di iscrizione ipotecaria”, il destinatario – al fine di contestare l’inesistenza del credito o del titolo esecutivo – potrebbe agire sia in via ordinaria per l’accertamento negativo della pretesa (in questo caso la competenza del Giudice di Pace andrebbe verificata alla stregua dell’art. 7 c.p.c.), sia attraverso il recupero della opposizione al verbale di accertamento infrazione o all’ordinanza ingiunzione mai notificati o comunque non ritualmente portati a conoscenza del destinatario il quale ne ha appreso la esistenza soltanto a seguito della notifica della cartella di pagamento ovvero, come nella specie, per la prima volta con la notifica del preavviso di applicazione della misura coercitiva, potendo quindi, solo da quel momento, esercitare il proprio diritto di difesa nel merito, contestando i fatti costitutivi della pretesa sanzionatoria (in materia di violazioni delle norme del Codice della Strada: T.U. n. 285 del 1992, art. 204 bis – come sostituito dal D.Lgs. n. 150 del 2011, art. 34, comma 6, lett. a); T.U. n. 285 del 1992, art. 205 – come sostituito dal D.Lgs. n. 150 del 2011, art. 34, comma 6, lett. b)), sia in fine con la opposizione alla esecuzione ai sensi dell’art. 615 c.p.c., ove intenda far valere fatti estintivi od impeditivi sopravvenuti alla formazione del titolo esecutivo, le Sezioni Unite con la predetta sentenza n. 22080/2017 hanno specificato che tutti i vizi attinenti alla formazione del titolo esecutivo e tutte le questioni di merito concernenti i fatti costitutivi della pretesa sanzionatoria (ivi compresa la omessa od intempestiva notifica del VAV o della ordinanza-ingiunzione), che non sia stato possibile far valere mediante i rimedi ordinari per omessa od invalida notifica degli atti presupposti, debbono essere dedotti – attraverso la impugnazione degli atti consequenziali che per primi hanno portato il destinatario a conoscenza della pretesa sanzionatoria – mediante la proposizione, nel termine di decadenza ex lege, della ordinaria opposizione definita perciò stesso “recuperatoria”.

Nella specie il R. ha impugnato il “preavviso di fermo amministrativo”, contestandone la nullità e/o illegittimità derivata per omessa notifica degli atti del procedimento presupposti (verbali di contestazione delle violazioni; ordinanze-ingiunzioni) e comunque per inesistenza della notifica delle cartelle di pagamento e per mancanza assoluta di motivazione della comunicazione di preavviso di fermo.

Pertanto, la “opposizione a preavviso di fermo”, in quanto diretta a contestare non (o non soltanto) i presupposti legali cui il D.P.R. n. 602 del 1973, art. 86, ricollega la applicazione della misura coercitiva, ma i presupposti della stessa pretesa sanzionatoria e dunque del credito fatto valere dalla Amministrazione, non è qualificabile come “causa di esecuzione” ex art. 9 c.p.c., comma 2, dovendo piuttosto essere considerata o come “opposizione cd. recuperatoria” volta a contestare i presupposti della formazione del titolo esecutivo, e dunque come opposizione – tardiva – alla ordinanza-ingiunzione (od al verbale di accertamento della violazione della norma stradale: T.U. n. 285 del 1992, art. 204 bis), con la conseguenza che deve essere proposta nelle forme e con le modalità già previste dalla L. n. 689 del 1981, artt. 22 e 22 bis, ed attualmente disciplinate dal D.Lgs. n. 150 del 2011, artt. 6 e 7, (cfr. Corte cass. Sez. U -, Sentenza n. 22080 del 22/09/2017che ha enunciato il principio di diritto secondo cui “L’opposizione alla cartella di pagamento, emessa ai fini della riscossione di una sanzione amministrativa pecuniaria, comminata per violazione del codice della strada, ove la parte deduca che essa costituisce il primo atto con il quale è venuta a conoscenza della sanzione irrogata, in ragione della nullità o dell’omissione della notificazione del processo verbale di accertamento della violazione, deve essere proposta ai sensi del D.Lgs. n. 150 del 2011, art. 7, e non nelle forme dell’opposizione all’esecuzione ex art. 615 c.p.c., e, pertanto, entro trenta giorni dalla notificazione della cartella”), o nel caso in cui vengano ad essere contestati fatti impeditivi, modificativi od estintivi del credito sopravvenuti alla formazione del titolo esecutivo, come “opposizione preventiva” ai sensi dell’art. 615 c.p.c., non ostandovi l’affermazione del principio stabilito da Corte cass. Sez. U, Ordinanza n. 15354 del 22/07/2015 secondo cui “Il fermo amministrativo di beni mobili registrati ha natura non già di atto di espropriazione forzata, ma di procedura a questa alternativa, trattandosi di misura puramente afflittiva volta ad indurre il debitore all’adempimento, sicchè la sua impugnativa, sostanziandosi in un’azione di accertamento negativo della pretesa creditoria, segue le regole generali del rito ordinario di cognizione in tema di riparto della competenza per materia e per valore”, atteso che proprio l’indicato rinvio alle regole generali sul rito e sulla competenza, consente di ricondurre – in materia di sanzioni amministrative irrogate per violazioni di norme del Codice della strada – anche l'”azione di accertamento negativo” della pretesa creditoria sottesa alla misura del fermo nell’alveo della disciplina processuale prevista per le “opposizioni a sanzioni amministrative” dal D.Lgs. n. 150 del 2011 (come già anticipato da Corte cass. Sez. 6 – 3, Ordinanza n. 9447 del 10/05/2016 e da Corte cass. Sez. 6 – 3, Ordinanza n. 15143 del 22/07/2016 e quindi definitivamente statuito da Corte cass. Sez. U -, Sentenza n. 10261 del 27/04/2018), atteso che in tutti i predetti casi – opposizione a sanzione; accertamento negativo pretesa, opposizione preventiva – l’oggetto del giudizio verte sul rapporto obbligatorio che trova il suo fatto costituivo nell’accertamento dell’illecito amministrativo, con la conseguenza che il criterio di riparto della competenza tra Giudice di Pace e Tribunale ordinario, alla stregua del principio di diritto enunciato da Corte cass. Sez. U -, Sentenza n. 10261 del 27/04/2018, deve essere individuato nella attribuzione della competenza “per materia”, in taluni casi completata da un limite di valore che non modifica tuttavia il criterio di riparto “per materia”, in quanto il valore predetto non è relazionato al credito fatto valere con la domanda – artt. 10 e 14 c.p.c. – ossia alla pretesa creditoria di natura sanzionatoria fatta valere in concreto dalla Amministrazione con l’importo iscritto a ruolo, ma è relazionato alla astratta previsione normativa della misura edittale massima o proporzionale – prevista per ogni singolo illecito – o ancora alla natura non pecuniaria della sanzione, come è dato desumere dalla disposizione del D.Lgs. n. 150 del 2011, art. 6, comma 5, lett. a-c), secondo un criterio di riparto che è stato definito per ciò, nella sentenza della Corte costituzionale n. 370/2007, con la sintesi verbale “competenza per materia con limite di valore” e che trova applicazione anche nel caso in cui la contestazione attenga alle vicende estintive del credito per sanzioni pecuniarie intervenute successivamente alla formazione del titolo esecutivo (verbale di accertamento violazione non opposto; ordinanza – ingiunzione emessa a seguito di contestazione del verbale), e venga quindi fatta valere attraverso la opposizione preventiva alla esecuzione ex art. 615 c.p.c., atteso che anche quest’ultima norma rimanda al Giudice “competente per materia o valore e per territorio a norma dell’art. 27”.

Che, pertanto, essendo rimessa alla “competenza per materia” del Giudice di Pace del luogo in cui è stata commessa la violazione (art. 6, commi 2 e 3; D.Lgs. n. 150 del 2011, art. 7, comma 2) la trattazione della opposizione alla ordinanza ingiunzione ovvero al verbale di accertamento infrazione, avente ad oggetto la cognizione del rapporto obbligatorio derivante dalla contestazione dell’illecito amministrativo (nei limiti dei motivi specificamente dedotti dall’opponente, trattandosi di giudizio strutturato secondo lo schema impugnatorio: cfr. giurisprudenza consolidata da Corte cass. Sez. U, Sentenza n. 3542 del 12/06/1982 e Sez.U, Sentenza n. 3271 del 19/04/1990; tra le ultime, in materia di opposizione diretta al VAV ex art. 204 bis TU n. 285 del 1992: Cortecass. Sez. 2, Sentenza n. 232 del 11/01/2016), e tenuto conto che la opposizione al “preavviso di fermo” D.P.R. n. 602 del 1973, ex art. 86, segue la stessa regolamentazione quanto alla competenza dell’oggetto sostanziale della domanda, rientrante quest’ultima nella competenza del Giudice di Pace, la istanza di regolamento di ufficio ex art. 45 c.p.c. deve ritenersi fondata, dovendo dichiararsi la competenza “ratione materiae” del Giudice di Pace di Arezzo in ordine alla causa opposizione proposta da R.M. avverso la comunicazione di preavviso di fermo amministrativo notificata da Equitalia Servizi Riscossione s.p.a..

P.Q.M.

Dichiara la competenza per materia del Giudice di Pace di Arezzo in ordine alla opposizione a comunicazione di preavviso di fermo amministrativo D.P.R. n. 602 del 1973, ex art. 86, per omesso pagamento di sanzioni pecuniarie irrogate per violazione di norme del Codice della strada e per emissione di assegni senza provvista ai sensi del R.D. n. 1736 del 1933 e della L. n. 386 del 1990.

Così deciso in Roma, il 17 luglio 2018.

Depositato in Cancelleria il 22 ottobre 2018