Corte di Cassazione, sez. Unite Civile, Ordinanza n.159 del 09/01/2020
LA CORTE SUPREMA DI CASSAZIONE
SEZIONI UNITE CIVILI
Composta dagli Ill.mi Sigg.ri Magistrati:
Dott. MAMMONE Giovanni – Primo Presidente –
Dott. CURZIO Pietro – Presidente di Sezione –
Dott. VIRGILIO Biagio – Presidente di Sezione –
Dott. ACIERNO Maria – rel. Consigliere –
Dott. GARRI Fabrizia – Consigliere –
Dott. GIUSTI Alberto – Consigliere –
Dott. MERCOLINO Guido – Consigliere –
Dott. CIRILLO Francesco Maria – Consigliere –
Dott. CRUCITTI Roberta – Consigliere –
ha pronunciato la seguente:
ORDINANZA
sul ricorso 9030/2018 proposto da:
COSTRUZIONI ANGELICO EDILI STRADALI S.R.L., in proprio e quale mandataria dell’ATI costituenda con SA.PRO Edil Restauri 85 s.r.l., Nuova C.c.s. e Simoneschi s.r.l., in persona del legale rappresentante pro tempore, elettivamente domiciliata in ROMA, VIA PRINCIPESSA CLOTILDE 2, presso lo studio dell’avvocato ANGELO CLARIZIA, che la rappresenta e difende unitamente all’avvocato FRANCESCO ZACCONE;
– ricorrente –
contro
PRESIDENZA DEL CONSIGLIO DEI MINISTRI, in persona del Presidente del Consiglio dei Ministri pro tempore, MINISTERO DELLE INFRASTRUTTURE E DEI TRASPORTI (già UFFICIO del COMMISSARIO STRAORDINARIO del GOVERNO per le INFRASTRUTTURE CARCERARIE), in persona del Ministro pro tempore, elettivamente domiciliati in ROMA, VIA DEI PORTOGHESI 12, presso l’AVVOCATURA GENERALE DELLO STATO;
– controricorrenti –
e contro
DEVI IMPIANTI S.R.L.;
– intimata –
avverso la sentenza n. 269/2018 del CONSIGLIO DI STATO, depositata il 17/01/2018;
Udita la relazione della causa svolta nella camera di consiglio del 14/10/2019 dal Consigliere MARIA ACIERNO;
lette le conclusioni scritte del Pubblico Ministero, in persona del Sostituto Procuratore Generale Dott. CAPASSO Lucio, il quale conclude chiedendo dichiararsi l’inammissibilità del ricorso.
FATTI DI CAUSA E RAGIONI DELLA DECISIONE
1. Il Consiglio di Stato confermando la pronuncia del T.A.R. Lazio ha rigettato il ricorso proposto dalla s.r.l. Costruzioni Angelico, (in proprio e quale mandataria dell’A.T.I. costituenda per la gara) volto ad affermare l’illegittimità dell’aggiudicazione di una commessa relativa a lavori di ristrutturazione del padiglione C) del carcere di Livorno. E’ stata disposta, in corso di causa, con ordinanza del 21/6/2017, una verificazione, affidata all’Ingegnere responsabile del provveditorato Interregionale per le Opere Pubbliche Lazio, Abruzzo e Sardegna od altro ingegnere da lui delegato al fine di ottenere la descrizione dettagliata delle modifiche progettuali proposte dall’impresa aggiudicataria e la valutazione sulla base della scienza ingegneristica della loro riconducibilità alle migliorie od alle varianti. Il verificatore ha ritenuto tali modifiche varianti ma il Consiglio di Stato ha disatteso tale conclusione rilevando che nessuna di esse era tale da alterare le caratteristiche progettuali inderogabilmente fissate dalla stazione appaltante e che la stima del superamento dei costi oltre la soglia del 5% dell’importo complessivo dei lavori non costituisce un indice rilevante, dovendosene valutare esclusivamente il contenuto in relazione alla disciplina di gara.
2. La s.r.l. Costruzioni Angelico ha proposto ricorso per cassazione per motivi inerenti la giurisdizione, illustrato da memoria. Ha resistito con controricorso la Presidenza del Consiglio dei Ministri e il Ministero delle Infrastrutture e dei Trasporti. Non ha svolto difese l’altra parte intimata.
3. Il procuratore generale ha depositato requisitoria scritta, concludendo con richiesta d’inammissibilità del ricorso.
4. Nell’unico motivo di ricorso è stato dedotto l’eccesso di potere giurisdizionale per sconfinamento nel merito dell’attività amministrativa in relazione alla decisione del Consiglio di Stato contrastante con la valutazione contenuta nella verificazione. E’ stato rilevato al riguardo che nella verificazione il giudizio è espresso da una amministrazione pubblica che dichiara, nella specie attraverso un suo tecnico, quale sia lo stato di fatto e di che natura siano le modifiche eseguite. Ne consegue che la diversa valutazione svolta dal Consiglio di Stato, peraltro in modo apodittico, consiste in un’attività sostitutiva ed invasiva della sfera della P.A..
5. Come esattamente rilevato dal Procuratore generale nella propria requisitoria, la verificazione, così come prevista nella L. n. 2005 del 2000, e riprodotta negli artt. 19 e 64, del codice del processo amministrativo (D.Lgs. n. 104 del 2010) costituisce uno strumento processuale cognitivo e non valutativo di fatti rilevanti ai fini della decisione giudiziale. Al riguardo il Consiglio di Stato ha evidenziato che il verificatore (C.d.S. n. 881 del 2007 e 138 del 2010) accerta i fatti ma non esprime in ordine ad essi valutazioni giuridiche ma soltanto tecnico fattuali, in aggiunta alla mera rilevazione del dato storico. Deve, conseguentemente escludersi in modo radicale qualsiasi vincolatività dei giudizi valutativi del verificatore sulla autonomia della cognizione del giudice amministrativo rispetto alle conclusioni assunte in sede di accertamento tecnico.
6. In conclusione, la verificazione consiste in un parere tecnico, non espressione di discrezionalità amministrativa che ben può essere disatteso dall’organo giurisdizionale, a nulla rilevando che il verificatore sia incardinato in un organo od ufficio della pubblica amministrazione. Le contestazioni riguardanti le modalità di recepimento delle valutazioni tecniche nel giudizio amministrativo costituiscono censure strettamente interne all’esercizio della giurisdizione, potendosi tradurre esclusivamente in errores in iudicando, al pari dei rilievi sull’operato del verificatore. Non si ravvisa alcuno sconfinamento nel merito o nell’ambito delle valutazioni di opportunità della pubblica amministrazione, dal momento che il verificatore fornisce una valutazione, nella specie espressamente limitato al “punto di vista della scienza ingegneristica” (cfr. sentenza impugnata) all’interno di un procedimento giurisdizionale esclusivamente funzionale alla decisione giudiziale Nella specie il Consiglio di Stato ha motivatamente disatteso l’accertamento tecnico all’interno dell’attività valutativa delle risultanze istruttorie che costituisce il nucleo del processo decisionale relativo alla deliberazione finale.
6.1 Le S.U. di questa Corte nella sentenza n. 16893 del 2017, con riferimento ad una fattispecie coincidente con quella dedotta nel presente giudizio (valutazione del Consiglio di Stato divergente da quella espressa dal verificatore) hanno radicalmente escluso lo sconfinamento dall’esercizio del potere giurisdizionale rilevando che: “l’eccesso di potere giurisdizionale in senso proprio – inteso, cioè, quale esorbitanza dai limiti esterni che segnano l’ambito della sua giurisdizione – ricorre qualora il giudice amministrativo, in materia nella quale la legge gli assegna una potestas iudicandi limitata alla sola indagine sulla legittimità degli atti amministrativi, abbia effettuato, invece (o anche) un sindacato di merito, provvedendo per motivi di siffatta natura all’annullamento dell’atto oppure alla sua sostituzione mediante una pronunzia autoesecutiva, intendendosi per tale quella che abbia il contenuto sostanziale e l’esecutorietà stessa del provvedimento sostituito, senza salvezza degli ulteriori provvedimenti dell’autorità amministrativa (v. tra numerosissime altre SU nn. 9443 del 2011, 28263 del 2005, 19664 del 2003, 7288 del 1993). Nella specie non risulta affatto che il giudice amministrativo abbia provveduto ad una diretta valutazione dell’opportunità e convenienza dell’atto impugnato, essendosi il medesimo limitato al riscontro di legittimità di tale atto valutando le critiche mosse al medesimo anche sulla base di una verifica tecnica disposta dopo che dall’istruttoria era emersa la necessità di provvedere ad un rinnovato e più approfondito esame tecnico siccome ritenuto indispensabile ai fini della decisione”.
7. Il ricorso deve essere dichiarato inammissibile con applicazione del principio della soccombenza in relazione alle spese processuali del presente giudizio.
PQM
Dichiara inammissibile il ricorso.
Condanna la parte ricorrente al pagamento delle spese processuali in favore della parte resistente da liquidarsi in E 10000 per compensi oltre spese prenotate a debito.
Sussistono i presupposti processuali per il versamento dell’ulteriore importo, ove dovuto, a titolo di contributo unificato, in applicazione del D.P.R. n. 115 del 2002, art. 13, comma 1 quater.
Così deciso in Roma, nella Camera di Consiglio, il 14 ottobre 2019.
Depositato in Cancelleria il 9 gennaio 2020