Corte di Cassazione, sez. I Civile, Ordinanza n.390 del 13/01/2021

LA CORTE SUPREMA DI CASSAZIONE

SEZIONE PRIMA CIVILE

Composta dagli Ill.mi Sigg.ri Magistrati:

Dott. CAMPANILE Pietro – Presidente –

Dott. SCOTTI Umberto L. C. G. – Consigliere –

Dott. MELONI Marina – Consigliere –

Dott. IOFRIDA Giulia – rel. Consigliere –

Dott. CARADONNA Lunella – Consigliere –

ha pronunciato la seguente:

ORDINANZA

sul ricorso 25208/2015 proposto da:

Comune di Trapani, in persona del sindaco pro tempore, elettivamente domiciliato in Roma, Via degli Scipioni n. 252, presso lo studio dell’avvocato Rando Giuseppe, rappresentato e difeso dall’avvocato Santangelo Carmela, giusta procura a margine del ricorso;

– ricorrente –

contro

C.S.R. – Consorzio Siciliano di Riabilitazione soc. consortile a r.l., in persona del legale rappresentante pro tempore, elettivamente domiciliato in Roma, Viale Angelico n. 35, presso lo studio dell’avvocato Rosi Massimo, rappresentato e difeso dall’avvocato Lo Giudice Alberto, giusta procura in calce al controricorso;

– controricorrente –

avverso la sentenza n. 1728/2014 della CORTE D’APPELLO di PALERMO, depositata il 27/10/2014;

udita la relazione della causa svolta nella Camera di consiglio del 12/11/2020 dal Cons. Dott. IOFRIDA GIULIA.

FATTI DI CAUSA

La Corte d’appello di Palermo, con sentenza n. 1728/2014, depositata in data 27/10/2014, – in controversia promossa dal Consorzio Siciliano di Riabilitazione soc. cons. a r.l. nei confronti del Comune di Trapani, per la condanna del convenuto al pagamento delle somme dovute per il servizio di trasporto disabili eseguito dal 14/5/2005 al 31/12/2006 ha confermato la decisione di primo grado, che aveva condannato il Comune al pagamento al Consorzio dell’importo di Euro 68.492,16, oltre interessi legali, derivando gli obblighi dell’Ente locale, pur in assenza di convenzione tra le parti, dalla L.R. n. 68 del 1991 e L.R. n. 16 del 1986.

In particolare, i giudici d’appello hanno sostenuto che: a) non risultava dimostrata l’accettazione da parte del Consorzio della Delib. Comunale n. 152 del 2006 (con la quale il Comune aveva previsto che, fino alla data della nuova sottoscrizione di una convenzione, i rapporti inter partes rimanevano regolati dalla convenzione approvata con la Delib. n. 108 del 2005, che poneva limiti alla media annua dei trasporti e fissava il costo del singolo trasporto); b) neppure poteva parlarsi di acquiescenza del Consorzio alla determina con cui il Comune aveva liquidato il corrispettivo del servizio per il periodo in assenza di convenzione, specificando che la liquidazione costituiva il saldo e non un acconto, in difetto di forma scritta ad substantiam dell’accordo; c) il D.Lgs. n. 267 del 2000, art. 191, non era applicabile, in quanto disposizione dettata per gli obblighi contrattuali e non per obbligazioni gravanti sull’Ente locale per espressa previsione di legge.

Avverso la suddetta pronuncia, non notificata, il Comune di Trapani propone ricorso per cassazione, notificato il 23/10/2015, affidato ad un motivo, nei confronti di Consorzio Siciliano di Riabilitazione soc.c.ons. a r.l. (che resiste con controricorso il 15-17/12/2015). Le parti hanno depositato memorie.

RAGIONI DELLA DECISIONE

1. Il ricorrente lamenta, con unico motivo, la violazione e falsa applicazione, ex art. 360 c.p.c., n. 3, D.Lgs. n. 267 del 2000, artt. art. 191, commi 1 e 14, atteso che, secondo la prescritta procedura, per la regolare effettuazione di qualsiasi spesa da parte dell’amministrazione occorre la deliberazione autorizzativa, divenuta o dichiarata esecutiva, e l’impegno contabile da comunicare ai terzi interessati.

2. Preliminarmente, va respinta l’eccezione della controricorrente di improponibilità del ricorso, ex art. 329 c.p.c., non potendosi desumere l’acquiescenza da parte del Comune alla sentenza, preclusiva dell’impugnazione, dalla spontanea esecuzione di provvedimento ex lege esecutivo o dal pagamento delle spese processuali liquidate con la sentenza (Cass. 10963/2004; Cass. 13293/2014).

3. Tanto premesso, l’unica censura del ricorso è fondata.

Il Comune ricorrente (e si rammenta che nel presente giudizio è in discussione il maggior corrispettivo richiesto dal Consorzio Siciliano di Riabilitazione soc. cons. a r.l al Comune di Trapani per il servizio di trasporto disabili eseguito dal 14/5/2005 al 31/12/2006) censura la violazione della procedura per la regolare ordinazione della spesa, imposta del D.L. n. 66 del 1989, art. 23, conv. in L. n. 144 del 1989, D.Lgs. n. 77 del 1995, art. 35, ed attualmente dal D.Lgs. n. 267 del 2000, art. 191 (Testo Unico delle leggi sull’Ordinamento degli Enti Locali), secondo i quali l’effettuazione di qualsiasi spesa da parte dell’Ente locale è consentita esclusivamente se sussistano la deliberazione autorizzativa nelle forme previste dalla legge e divenuta o dichiarata esecutiva, nonchè l’impegno contabile da comunicare ai terzi interessati; in assenza della necessaria procedura per l’impegno di spesa, il rapporto obbligatorio sorge direttamente in capo al funzionario che ha consentito la fornitura, unico soggetto tenuto al pagamento.

Il D.Lgs. n. 267 del 2000, art. 191, vigente all’epoca, stabiliva: “Gli enti locali possono effettuare spese solo se sussiste l’impegno contabile registrato sul competente intervento o capitolo del bilancio di previsione e l’attestazione della copertura finanziaria di cui all’art. 153, comma 5. Il responsabile del servizio, conseguita l’esecutività del provvedimento di spesa comunica al terzo interessato all’impegno e la copertura finanziaria, contestualmente all’ordinazione della prestazione, con l’avvertenza che la successiva fattura deve essere completata con gli estremi della suddetta comunicazione. Fermo restando quanto disposto al comma 4, il terzo interessato, in mancanza della comunicazione, ha facoltà di non eseguire la prestazione sino a quando i dati non gli vengano comunicati…Nel caso in cui vi è stata l’acquisizione di beni e servizi in violazione dell’obbligo indicato nei commi 1, 2 e 3, il rapporto obbligatorio intercorre, ai fini della controprestazione e per la parte non riconoscibile ai sensi dell’art. 194, comma 1, lett. e), tra il privato fornitore e l’amministratore, funzionario o dipendente che hanno consentito la fornitura. Per le esecuzioni reiterate o continuative detto effetto si estende a coloro che hanno reso possibili le singole prestazioni”. L’art. 183, comma 2, del TUEL, nel testo vigente ratione temporis, consentiva una deroga al predetto obbligo contabile di impegno di spesa, in casi tassativi: “con l’approvazione del bilancio e successive variazioni, e senza la necessità di ulteriori atti, è costituito impegno sui relativi stanziamenti per le spese dovute: a) per il trattamento economico tabellare già attribuito al personale dipendente e per i relativi oneri riflessi; b) per le rate di ammortamento dei mutui e dei prestiti, interessi di preammortamento ed ulteriori oneri accessori; c) per le spese dovute nell’esercizio in base a contratti o disposizioni di legge”.

La L.R. Siciliana n. 16 del 1986, art. 5, aveva previsto, in forma alternativa, in relazione alla previsione della L.R. n. 68 del 1981, art. 6 (istitutiva del servizio di trasporto gratuito di soggetti disabili a centri rieducativi) nella prima applicazione della legge, “sino a quando i comuni non saranno in grado di organizzare direttamente il servizio la erogazione da parte dei Comuni”, una retta giornaliera in favore della struttura di riabilitazione convenzionata con la U.S.L., a copertura del servizio di trasporto dei disabili assistiti presso la struttura, se erogato dalla stessa, con liquidazione da effettuarsi secondo le modalità previste dalla L.R. 18 aprile 1981, n. 68, art. 22, comma 2 (contemplante la previsione di adeguamenti, apportati dall’assessore regionale per la Sanità, secondo l’indice Istat alle rette dovute ad enti, associazioni ed istituti convenzionati); successivamente, era prevista la gestione diretta da parte del comune del servizio di trasporto o il suo affidamento a terzi mediante convenzione.

Assume il Comune che, nella specie, non siano dovute al Consorzio le somme richieste in assenza di una convenzione inter partes e di adozione di una previa deliberazione di registrazione dell’impegno contabile e di attestazione della relativa copertura finanziaria ex art. 191 del TUEL.

Il problema si è posto da quando, a decorrere dal 1995, non sono stati più previsti contributi regionali (cfr. TAR Palermo n. 2525/2002, indicata in ricorso dal Comune ricorrente, confermata da Cons. Stato con sentenza n. 973/2011). Invero la L.R. n. 13 del 1991, art. 13, aveva previsto al comma 3 che gli oneri relativi al servizio di trasporto “faranno carico a quote attribuite ai comuni sul fondo di cui alla L.R. 9 maggio 1986, n. 22, art. 44” (Fondo per la gestione dei servizi socio-assistenziali).

La Corte d’appello ha, invece, ritenuto che il disposto di cui al D.Lgs. n. 267 del 2000, art. 191, opera soltanto per le obbligazioni ex contractu non per quelle in oggetto, che trovano fonte in specifiche leggi regionali (L.R. 18 aprile 1981, n. 68 e L.R. 28 marzo 1986, n. 16, nonchè la L.R. Sicilia n. 33 del 1991, art. 13), che hanno contemplato l’istituzione presso i Comuni della Regione Sicilia del servizio, direttamente o Bramite terzi, di trasporto gratuito di soggetti portatori di handicap per consentire la loro frequentazione dei centri educativo-riabilitativi (in particolare, L. n. 68 del 1981, art. 6), con una retta prefissata di Lire 10.000 per ogni assistito, salvo successivi adeguamenti.

Orbene, questa Corte a Sezioni Unite, con sentenza n. 1235/2000, nell’affermare la giurisdizione del giudice ordinario nella controversia avente ad oggetto il pagamento da parte del Comune del corrispettivo per il trasporto effettuato da un privato di soggetti disabili all’interno del territorio comunale, ha ricostruito la normativa operante nella materia: a) in attuazione della pregressa normativa emanata a favore dei disabili risiedenti nel territorio regionale, con la L. 18 aprile 1981, n. 68, era stato espressamente disposto che i Comuni, singoli o associati, provvedessero all’istituzione, fra l’altro, dei “servizi di trasporto gratuiti per la frequenza degli asili-nido, della scuola di ogni ordine e grado, dei corsi di formazione professionale e dei centri educativo-riabilitativi a carattere ambulatoriale e diurno”, potendo le unità sanitarie locali, “per la gestione dei servizi di cui alla presente legge”, avvalersi dell’opera di enti pubblici e privati e di associazioni, aventi determinati requisiti, nei cui confronti era possibile stipulare “convenzioni in conformità con lo schema predisposto dal Ministero per la sanità ai sensi della L. 23 dicembre 1979, n. 833, art. 26” (art. 15, comma 2), con conseguente “rimborso dei costi globali sostenuti per le prestazioni date e per il mantenimento dei servizi relativi agli standards fissati” (art. 15, comma 3); b) con a successiva L.R. 28 marzo 1986, n. 16, era stato disposto lo stanziamento della somma di Lire 4 miliardi da destinare alla concessione di contributi ai Comuni di residenza degli assistiti, i quali erano autorizzati ad erogare agli enti, istituzioni ed associazioni che svolgano attività di riabilitazione in favore dei soggetti portatori di handicap, una retta per ogni assistito, ed era stato istituito, nel bilancio della Regione, un fondo destinato, fra l’altro, alla concessione ai Comuni singoli o associati di contributi a sostegno degli oneri derivanti dalla stipula delle predette convenzioni; c) con la L. 23 maggio 1991, n. 33, era stato stabilito un adeguamento del corrispettivo per il servizio.

La spesa per la istituzione del servizio gratuito di trasporto dei portatori di handicap per la frequenza degli asili-nido, della scuola di ogni ordine e grado, dei corsi di formazione professionale e dei centri educativo-riabilitativo a carattere ambulatoriale diurno, è stata dunque ritenuta obbligatoria per i Comuni della regione siciliana, a norma della L.R. n. 68 del 1981, essendo i servizi di trasporto istituiti da enti, istituzioni e associazioni che svolgono attività di riabilitazione in favore dei portatori di handicap sostitutivi di tale servizio comunale gratuito, con rette previste per supplire alla mancata istituzione di tale servizio comunale obbligatorio e gratuito, ed essendo la loro erogazione prevista a carico dei Comuni che non abbiano istituito detto servizio, con la correlativa attribuzione di stanziamenti di fondi regionali (Cass. 11364/1999).

Ora, in tema di servizi socio-assistenziali nella Regione siciliana (nel cui ambito devono ritenersi e ricompresi anche i servizi di cui è causa, di trasporto gratuito di soggetti disabili), questa Corte ha già chiarito (Cass. 14006/2010) che “il ricovero di persone anziane presso strutture private è subordinato, ai sensi della L.R. 9 maggio 1986, n. 22, art. 20, alla stipulazione di apposita convenzione da parte del Comune, nonchè, ai sensi della L.R. 11 dicembre 1991, n. 48, art. 1, lett. i, che richiama la L. 8 giugno 1990, n. 142, art. 55, all’attestazione della relativa copertura finanziaria, la cui sussistenza condiziona anche il pagamento dei corrispettivi delle prestazioni erogate, trattandosi di prestazioni positive previste a tutela di un diritto costituzionalmente protetto, la cui attuazione non è però incondizionata, ma presuppone un bilanciamento con altri interessi costituzionalmente protetti, tenuto conto dei limiti oggettivi che il legislatore incontra in relazione alle risorse organizzative e finanziarie di cui dispone, e non potendo escludersi l’applicabilità delle predette disposizioni per effetto della L. 8 novembre 2000, n. 328, art. 6 (Legge quadro per la realizzazione del sistema integrato di interventi e servizi sociali), il quale, nel porre a carico del Comune di residenza gli obblighi connessi all’integrazione economica necessaria per il ricovero, fa salve a sua volta le modalità stabilite dalla L. n. 142 del 1990, (secondo il quale gli impegni di spesa non possono essere assunti senza attestazione della relativa copertura finanziaria, “disposizione questa applicabile anche ai Comuni della Regione Sicilia)”.

Successivamente si è ribadito (Cass. 24655/2016; conf. Cass. 32310/2018) che “in tema di servizi socio-assistenziali, la L. n. 328 del 2000, art. 6, va contemperato con il disposto del D.Lgs. n. 267 del 2000, artt. 183 e 191, sicchè l’obbligo del comune di residenza di disporre il ricovero di persone anziane presso strutture private è subordinato all’attestazione della relativa copertura finanziaria, in quanto è vietata qualsiasi spesa in assenza di impegno contabile registrato sul competente capitolo di bilancio di previsione. Tale obbligo di assistenza, infatti, non è incondizionato, ma presuppone un bilanciamento con altri interessi costituzionalmente protetti, ravvisabili nelle effettive risorse organizzative e finanziarie di cui l’ente dispone, che si traducono, poi, nell’osservanza delle disposizioni sui contratti della P.A.”. Più specificamente è stato chiarito che il mero fatto che le prestazioni di assistenza rese dalla società in favori di determinati soggetti rientrino tra quelle attribuite ai comuni “non costituisce fonte di un’indiscriminata obbligazione di pagamento ex lege, in quanto la delega a soggetti estranei all’apparato organizzativo dell’ente deve avvenire attraverso specifiche convenzioni, la cui stipulazione non costituisce – neppure essa – un obbligo giuridico del comune: nel senso che essa deve essere adottata a conclusione dell’afferente procedimento e sempre entro i limiti dei fondi disponibili” (in motivazione, Cass. 32310/2018).

La sentenza della Corte di merito non è dunque conforme ai suddetti principi di diritto.

Invero, pur in presenza dell’obbligo per il Comune di provvedere al servizio di trasporto in questione, e del relativo diritto dei soggetti che erogano detto servizio ad ottenere la copertura economica del servizio, deve confermarsi la necessità per il Comune di rispettare la prescritta procedura contabile (individuazione del soggetto scelto anche in convenzione, previsione della spesa, impegno della stessa e sua comunicazione al terzo), prescritta dalla L. n. 267 del 2000, pienamente applicabile anche ai Comuni della Regione siciliana, mancando la quale non può sostenersi un impegno automatico, rigidamente e tassativamente previsto dalla legge solo in particolari casi (cfr. L. n. 267 del 2000, art. 183), con la conseguenza che, in difetto di osservanza di dette prescrizioni, o di una formale Delibera di riconoscimento del debito fuori bilancio, deve, invece, ritenersi che il rapporto obbligatorio intercorra con il funzionario o amministratore che ha consentito la spesa, come prescritto dalla legge.

4. Per tutto quanto sopra esposto, va accolto il ricorso e va cassata la sentenza impugnata, con rinvio alla Corte d’appello di Palermo in diversa composizione. Il giudice del rinvio provvederà alla liquidazione delle spese del presente giudizio di legittimità.

P.Q.M.

La Corte accoglie il ricorso, cassa la sentenza impugnata, con rinvio, anche in ordine alla liquidazione delle spese del presente giudizio di legittimità, alla Corte d’appello di Palermo, in diversa composizione.

Così deciso in Roma, il 12 novembre 2020.

Depositato in Cancelleria il 13 gennaio 2021