Corte di Cassazione, sez. I Civile, Ordinanza n.393 del 13/01/2021

LA CORTE SUPREMA DI CASSAZIONE

SEZIONE PRIMA CIVILE

Composta dagli Ill.mi Sigg.ri Magistrati:

Dott. TIRELLI Francesco – Presidente –

Dott. TRICOMI Laura – Consigliere –

Dott. CAIAZZO Rosario – Consigliere –

Dott. SCALIA Laura – Consigliere –

Dott. CAMPESE Eduardo – rel. Consigliere –

ha pronunciato la seguente:

ORDINANZA

sul ricorso n. 33851/2019 r.g. proposto da:

PROCURA GENERALE DELLA REPUBBLICA PRESSO LA CORTE DI APPELLO DI CATANZARO, in persona dell’Avvocato Generale, Cons. Beniamino Calabrese, e del Sostituto Procuratore Generale, Cons. Raffaela Sforza.

– ricorrente –

contro

M.P., (cod. fisc. *****), rappresentato e difeso, giusta procura speciale apposta in calce al controricorso, dagli Avvocati Dina Marasco, Bernardo Marasco, Gianfranco Spinelli, e Pietro Domenico Palamara, con i quali elettivamente domicilia in Roma, alla Via del Babuino n. 48, presso lo studio dell’Avvocato Francesco Paola.

– controricorrente –

contro

P.G., (cod. fisc. *****); R.P., (cod.

fisc. *****); PROCURA DELLA REPUBBLICA PRESSO IL TRIBUNALE DI LAMEZIA TERME; MINISTERO DELL’INTERNO (cod. fisc. *****), in persona del Ministro pro tempore.

– intimati –

avverso la sentenza della CORTE DI APPELLO DI CATANZARO depositata in data 06/11/2019, n. 51;

udita la relazione della causa svolta nella Camera di consiglio del giorno 30/11/2020 dal Consigliere Dott. Eduardo Campese.

FATTI DI CAUSA

1. Con nota del 4 gennaio 2018, il Ministero dell’Interno trasmise al Presidente del Tribunale di Lamezia Terme, per le finalità di cui al D.Lgs. n. 267 del 2000, art. 143, comma 11, la copia del D.P.R. 24 novembre 2017, con il quale era stato disposto lo scioglimento del Consiglio comunale di Lamezia Terme ai sensi dello stesso art. 143. Chiese, per l’effetto, dichiararsi la incandidabilità di M.P., già sindaco di quel comune, nonchè degli ex amministratori P.G. e R.P..

1.1. Instauratosi il contraddittorio e con l’intervento del Pubblico Ministero, l’adito tribunale, con sentenza del 7 agosto 2018, n. 1000, pronunciò l’incandidabilità dei due ex amministratori e respinse l’analoga domanda contro l’ex sindaco.

2. Il reclamo promosso dalla Procura della Repubblica presso il Tribunale di Lamezia Terme contro questa decisione, con l’intervento, nel corrispondente procedimento, del Procuratore Generale presso la Corte di appello di Catanzaro, è stato dichiarato “improcedibile” dalla corte appena citata con sentenza del 6 novembre 2019, n. 51, la quale, accogliendo la corrispondente eccezione del M., ha così opinato: “…il contenuto dell’ordinanza resa all’udienza del 21.1.2019, a cui erano presenti il rappresentante dell’ufficio di Procura Generale ed il rappresentante dell’Avvocatura dello Stato, deve ritenersi conosciuto dalle parti presenti e dalle parti che dovevano comparire alla stessa udienza. Il termine – 15.2.2019 – per le notifiche del reclamo, concesso con tale ordinanza quale conseguenza dell’instaurazione di un giudizio in cui la vocatio in ius, correttamente avviata con il deposito del reclamo, non è stata portata a compimento per effetto di un’omissione nel decreto presidenziale di fissazione dell’udienza di comparizione delle parti e di discussione, deve ritenersi perentorio (cfr. sul punto Cass. SS. UU. n. 20604/2008, che fa leva sul principio costituzionale di ragionevole durata del processo, e Cass. sez. lav. n. 6159/2018 che chiarisce le ragioni per cui non possa applicarsi al giudizio di appello instaurato con ricorso il principio fissato da Cass. SS. UU. n. 5700/2014, applicabile ai giudizi in primo grado o in unico grado nei quali non viene frustrata “la legittima aspettativa di un consolidamento, entro un confine temporale rigorosamente predefinito e ragionevolmente breve di un provvedimento giudiziario già emesso”); peraltro, il P.G., comparendo alla successiva udienza del 5.3.2019, ha chiesto un “rinvio per verificare le notifiche”, senza giustificare l’omissione o insistere per l’eventuale concessione di un nuovo termine. Mentre la concessione del nuovo termine per le notifiche, adottata con ordinanza del 15.7.2019, è frutto di un errore di interpretazione delle disposizioni normative cui la corte è chiamata a porre rimedio, alla luce dell’eccezione sollevata dal soggetto reclamato”.

3. Per la cassazione di questa sentenza ricorre la Procura Generale della Repubblica presso la Corte di appello di Catanzaro, affidandosi ad un motivo, cui resiste, con controricorso, il solo M.P.. Sono rimasti solo intimati P.G., R.P., la Procura della Repubblica presso il Tribunale di Lamezia Terme ed il Ministero dell’Interno. Risultano depositate memorie ex art. 380-bis.1 c.p.c..

RAGIONI DELLA DECISIONE

1. In via pregiudiziale rispetto all’esame del formulato motivo (“Violazione dell’art. 360 c.p.c., comma 1, n. 3: violazione degli artt. 154,156,164,291,737 e 739 c.p.c.”) e, ancor prima, delle diverse eccezioni di inammissibilità sollevate dal controricorrente, ritiene il Collegio di dover verificare la sussistenza, o meno, della legittimazione processuale della Procura Generale della Repubblica presso la Corte di appello di Catanzaro a promuovere l’odierno ricorso.

1.1. La corrispondente questione, infatti, è stata oggetto di rimeditazione ad opera di questa Suprema Corte, la quale, con la sentenza del 10 giugno 2016, n. 11994, ha inteso superare (senza essere stata smentita successivamente) il proprio precedente orientamento positivo basato sulla applicabilità alle fattispecie come quella oggi in esame, sia in punto di legittimazione che in relazione ai termini del procedimento, del D.Lgs. 1 settembre 2011, n. 150, art. 22, in materia di “riduzione e semplificazione dei procedimenti civili di cognizione, ai sensi della L. 18 giugno 2009, n. 69, art. 54” (cfr. Cass. n. 18696 del 2015. Analoga conclusione si rinviene, sul punto, in Cass. n. 23299 del 2015, benchè ivi la questioni non sia stata affrontata ex professo). In particolare, muovendo dai commi 10 (“Contro la decisione della corte di appello la parte soccombente e il procuratore generale presso la corte di appello possono proporre ricorso per cassazione entro trenta giorni dalla sua comunicazione”) ed 11 (“Il presidente della corte di cassazione, con decreto steso in calce al ricorso medesimo, fissa l’udienza di discussione. Tutti i termini del procedimento sono ridotti della metà”) della menzionata disposizione, considerata applicabile a tutte le controversie elettorali, ivi compresa quella, ricorrente nella specie, riguardante l’incandidabilità degli amministratori pubblici di un comune il cui consiglio sia stato sciolto per l’esistenza di ingerenze della criminalità organizzata (D.Lgs. 18 agosto 2000, n. 267, art. 143), quell’orientamento aveva opinato che il D.Lgs. n. 150 del 2011, art. 22, comma 10, attribuisse al Procuratore Generale presso la corte di appello, benchè privo del potere di azione in materia, il potere di impugnazione della decisione della medesima corte, ancorchè non fosse stato parte nel giudizio di merito, altresì concludendo per l’applicabilità al procedimento in questione dei termini, in essi compreso quello per la proposizione del ricorso per cassazione, dimidiati ai sensi del D.Lgs. n. 150 del 2011, art. 22, comma 11.

2. La già citata Cass. n. 11994 del 2016, invece, ha inteso rimeditare questa opzione interpretativa giungendo a ritenere inapplicabile in radice, nella fattispecie come quella oggi in esame, il disposto di cui al D.Lgs. n. 150 del 2011, art. 22.

2.1. Invero, secondo questa pronuncia, “In tal senso depone, anzitutto, la rubrica della norma che reca: “Delle azioni popolari e delle controversie in materia di eleggibilità, decadenza ed incompatibilità nelle elezioni comunali, provinciale e regionali”. Ed, in effetti, la disposizione è dichiarata espressamente applicabile, dal comma 1, alle controversie previste dal D.P.R. 16 maggio 1960, n. 570, art. 82, commi 1 e 2, a quelle previste dalla L. 23 dicembre 1966, n. 1147, art. 7, comma 2, a quelle previste dalla L. 17 febbraio 1968, n. 108, art. 19, ed a quelle previste dal D.Lgs. 18 agosto 2000, n. 267, art. 70, ovverosia come si desume anche dal comma 2 della disposizione in esame – ad “azioni popolari” e ad “impugnative” in tema di eleggibilità, decadenza ed incompatibilità nelle elezioni comunali, provinciali e regionali. Per converso, la diversa azione prevista dal D.Lgs. n. 267 del 2000, art. 143 (in discussione nel caso concreto) – che muove, non da un’azione popolare o da un’impugnativa, come quelle suindicate, bensì da una proposta ministeriale nei confronti di un singolo da dichiarare incandidabile per avere posto in essere condotte che hanno dato causa allo scioglimento del consiglio comunale o provinciale, ai sensi del comma 1 – costituisce una “misura interdittiva”, come si evince dall’incipit della norma, che fa salva “ogni altra misura interdittiva ed accessoria”, mostrando, in tal modo, di considerare tale anche quella ivi specificamente prevista e regolata (cfr., in tal senso, Cass. S.U. 1747/2015, secondo cui si tratta di “una misura interdittiva volta a rimediare al rischio che quanti abbiano cagionato il grave dissesto possano aspirare a ricoprire cariche identiche o simili a quelle rivestite e, in tal modo, potenzialmente perpetuare l’ingerenza inquinante nella vita delle amministrazioni democratiche locali”). Ci si trova, dunque, sostanzialmente in presenza di una misura di prevenzione diretta ad evitare – mediante una restrizione, temporalmente e spazialmente limitata, del diritto di elettorato passivo – che soggetti collusi con la criminalità organizzata, o da questa condizionabili, possano ricoprire, nell’immediato, un ruolo politico identico o simile a quello già rivestito. La finalità perseguita e lo strumento adottato dal legislatore pongono, pertanto, l’azione in parola in una posizione del tutto particolare rispetto alle “azioni popolari” ed alle “impugnative consentite” di cui è menzione nel D.Lgs. n. 150 del 2011, art. 22, alle quali la misura in questione non è, pertanto, in alcun modo assimilabile, neppure sul piano più strettamente processuale. A differenza di queste ultime, infatti, per le quali è prevista l’applicazione del rito sommario di cognizione, connotato pur sempre da un’istruttoria, sia pure sommaria, fondata sull’assunzione dei “mezzi di prova” e degli “atti di istruzione” necessari alla decisione (art. 702-bis c.p.c., comma 4 e art. 702 ter c.p.c., comma 5), l’azione del D.Lgs. n. 267 del 2000, ex art. 143, è, invece, soggetta all’ancor più rapido ed informale rito camerale (Cass. S.U. 1747/2015), il cui procedimento è limitato alla mera possibilità per il giudicante di “assumere informazioni”, ai sensi dell’art. 738 c.p.c., comma 3. Le considerazioni che precedono sono, poi, ulteriormente avvalorate dalla constatazione che il D.Lgs. n. 150 del 2011, art. 22, comma 1 – la cui finalità dichiarata è quella di ridurre e semplificare i procedimenti civili di cognizione – si limita a richiamare il D.Lgs. n. 267 del 2000, solo art. 70, avente ad oggetto l’azione popolare per la declaratoria di decadenza dalla carica di sindaco, presidente della provincia, consigliere comunale, provinciale o circoscrizionale, e non anche il successivo art. 143, dal legislatore, quindi, volutamente tenuto fuori dalla previsione del disposto di cui al citato art. 22, in considerazione della sua natura, non di procedimento civile di cognizione, bensì di procedimento camerale avente ad oggetto una misura preventiva ed interdittiva provvisoria”.

2.2. Questo Collegio condivide integralmente le riportate argomentazioni, mai smentite, peraltro, da pronunciamenti di legittimità ad esse successivi. Dalla ribadita inapplicabilità, nella odierna fattispecie, del disposto di cui al D.Lgs. n. 150 del 2011, art. 22, scaturisce, allora, oltre alla inutilizzabilità della dimidiazione dei termini di cui al suo ultimo comma (questione oggi affatto irrilevante, non ponendosi un problema di tempestività dell’odierno ricorso, notificato fin dal 12 novembre 2019, ricordandosi che la decisione impugnata è stata pubblicata il precedente 6 novembre) – non solo che deve escludersi la legittimazione attiva al ricorso per cassazione, avverso la decisione impugnata, della Procura Generale della Repubblica presso la Corte di Appello di Catanzaro, ma, ed ancor prima, che la Procura della Repubblica presto il Tribunale di Lamezia Terme fosse legittimata a proporre il reclamo stesso definito da quella decisione.

2.2.1. Invero, la norma del D.Lgs. n. 267 del 2000, art. 143, non prevede legittimazione alcuna, al riguardo, in capo alla Procura Generale della Repubblica, essendo da tale disposizione chiaramente demandata al solo Ministro dell’Interno l’iniziativa della dichiarazione di incandidabilità degli amministratori le cui condotte hanno dato causa allo scioglimento dell’organo deliberativo dell’ente pubblico locale. E’ evidente, pertanto, che l’unico soggetto legittimato a proporre, in primo grado, l’istanza in parola è il Ministro dell’Interno, potendo l’eventuale iniziativa in tal senso della Procura Generale della Repubblica presso la corte di appello valere, al più, come sollecitazione all’esercizio dei poteri ufficiosi da parte dell’organo legittimato, o alla trattazione con il rito camerale del procedimento avviato da quest’ultimo, da parte del giudice adito (cfr. Cass., SU., n. 1747 del 2015; Cass. n. 11994 del 2016).

2.2.2. Dalla carenza di legittimazione a proporre e ad essere parte sostanziale ab origine del procedimento in questione in capo alla Procura Generale della Repubblica suddetta, ne discende, quindi, la carenza di legittimazione della stessa al ricorso per cassazione, atteso che il potere di proporre impugnazione spetta, in genere, fatta eccezione per l’opposizione di terzo, solo a colui che abbia formalmente assunto, avendone la legittimazione, la qualità di parte nel precedente grado di giudizio conclusosi con la sentenza impugnata, giacchè con l’impugnazione non si esercita un’azione, bensì un potere processuale che può essere riconosciuto solo a chi abbia partecipato, avendone titolo, al precedente grado di giudizio (cfr. Cass. n. 17974 del 2015). Nella concreta vicenda processuale oggi all’esame di questa Corte, però, la sentenza impugnata risulta essere stata pronunciata su di un procedimento di reclamo (n. 1052/2018 r.g.) promosso da un soggetto – la Procura della Repubblica presso il Tribunale di Lamezia Terme – affatto sprovvisto della relativa legittimazione a proporlo, non solo per quanto si è già detto circa la spettanza esclusivamente al Ministero dell’Interno dell’iniziativa volta ad ottenere la dichiarazione di incandidabilità degli amministratori le cui condotte abbiano dato causa allo scioglimento dell’organo deliberativo dell’ente pubblico locale, ma anche perchè l’intervento di quella Procura in primo grado doveva considerarsi, al più, come di tipo adesivo dipendente (dettato, cioè, semplicemente da un interesse giuridicamente rilevante a sostenere le ragioni del Ministero istante, attesa, appunto, la carenza, in capo alla medesima Procura, di qualsivoglia potere di proporre analoghe domande), sicchè le sarebbe stato comunque precluso impugnare autonomamente la decisione del tribunale per ragioni diverse da quelle specificamente riguardanti la qualificazione dell’intervento o la eventuale condanna alle spese imposta a suo carico (cfr. Cass. n. 27528 del 2016; Cass. n. 23235 del 2013; Cass. n. 17644 del 2007). Da ciò, a tacer d’altro, pure la conseguente impossibilità di valutare come decisiva, ai fini della legittimazione a proporre l’odierno ricorso da parte della Procura Generale della Repubblica presso la Corte di appello di Catanzaro, la circostanza dell’essere quest’ultimo ufficio del Pubblico Ministero intervenuto nel suddetto procedimento di reclamo (n. 1052/18 r.g.).

2.3. Infine, va solo puntualizzato che l’odierno rilievo ufficioso della carenza di legittimazione della Procura Generale della Repubblica presso la Corte di appello di Catanzaro, e, ancor prima, di quello della Procura della Repubblica presso il Tribunale di Lamezia Terme a promuovere il procedimento di reclamo definito dalla decisione oggi impugnata, non può considerarsi precluso dal concreto tenore di quest’ultima.

2.3.1. E’ noto, infatti, che la verifica della sussistenza, o meno, della legittimazione a promuovere un’impugnazione costituisce verifica da compiersi di ufficio, investendo l’ammissibilità dell’impugnazione stessa, il cui difetto può essere parimenti rilevato dalla Corte di cassazione quando la relativa questione, come concretamente accaduto nella specie, non sia stata dibattuta davanti al giudice di secondo grado e non abbia formato oggetto di una sua espressa pronuncia (cfr. Cass. 11204 del 2019): il tenore letterale della sentenza impugnata (limitatasi esclusivamente ad accertare la fondatezza dell’eccezione “di improcedibilità o di estinzione del processo formulata dalla difesa del M.”), invero, consente agevolmente di riscontrare che nulla in essa è stato espressamente sancito in punto di legittimazione al reclamo da parte della Procura della Repubblica presso il Tribunale di Lamezia Terme.

3. In conclusione, ricorrendo, alla stregua delle argomentazioni tutte finora esposte, una fattispecie riconducibile alla previsione di cui all’art. 382 c.p.c., comma 3, ultimo periodo, questa Corte, pronunciando sul ricorso, deve cassare, senza rinvio, la sentenza impugnata, posto che il reclamo della Procura della Repubblica presso il Tribunale di Lamezia Terme dalla stessa definito avrebbe dovuto essere dichiarato comunque inammissibile per difetto di legittimazione a proporlo da parte di quest’ultima.

4. Quanto, infine, alle spese processuali di questo giudizio di legittimità, nonchè di quelle della precedente fase di reclamo, va considerato che, come già sancito da questa Corte, “la funzione di garantire la corretta applicazione della legge, spettante al Pubblico Ministero in qualità di organo propulsore dell’attività giurisdizionale, comportando l’attribuzione di poteri meramente processuali, diversi da quelli svolti dalle parti ed esercitati per dovere di ufficio e nell’interesse pubblico, ne esclude la condanna al pagamento delle spese processuali nonostante la soccombenza” (cfr. Cass. n. 19711 del 2015; Cass. n. 20652 del 2011; Cass. n. 3824 del 2010; Cass., SU, n. 5079 del 2005; Cass., SU, n. 21945 del 2004; Cass., SU, n. 5165 del 2004). Nessuna pronuncia, quindi, può essere adottata sul punto.

5. Va, disposta, infine, per l’ipotesi di diffusione del presente provvedimento, l’omissione delle generalità e degli altri dati identificativi a norma del D.Lgs. n. 196 del 2003, art. 52.

PQM

La Corte pronunciando sul ricorso, cassa senza rinvio la sentenza impugnata, atteso che il reclamo della Procura della Repubblica presso il Tribunale di Lamezia Terme dalla stessa definito avrebbe dovuto essere dichiarato comunque inammissibile per difetto di legittimazione a proporlo da parte di quest’ultima.

Dispone, per l’ipotesi di diffusione del presente provvedimento, l’omissione delle generalità e degli altri dati identificativi a norma del D.Lgs. n. 196 del 2003, art. 52.

Così deciso in Roma, nella Camera di consiglio della Sezione Prima Civile della Corte Suprema di Cassazione, il 30 novembre 2020.

Depositato in Cancelleria il 13 gennaio 2021