Corte di Cassazione, sez. Unite Civile, Ordinanza n.612 del 15/01/2021
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LA CORTE SUPREMA DI CASSAZIONE
SEZIONI UNITE CIVILI
Composta dagli Ill.mi Sigg.ri Magistrati:
Dott. SPIRITO Angelo – Primo Presidente f.f. –
Dott. MANNA Felice – Presidente di Sez. –
Dott. DI VIRGILIO Rosa Maria – Consigliere –
Dott. GRECO Antonio – rel. Consigliere –
Dott. BISOGNI Giacinto – Consigliere –
Dott. LOMBARDO Luigi Giovanni – Consigliere –
Dott. DORONZO Adriana – Consigliere –
Dott. GIUSTI Alberto – Consigliere –
Dott. RUBINO Lina – Consigliere –
ha pronunciato la seguente:
ORDINANZA
sul ricorso 18754/2018 per regolamento di giurisdizione proposto d’ufficio da:
TRIBUNALE AMMINISTRATIVO REGIONALE DELLA CAMPANIA, con ordinanza n. 4018/2018 depositata il 18/06/2018 nella causa tra:
GESENU S.P.A. – GESTIONE SERVIZI NETTEZZA URBANA;
– ricorrente non costituitasi in questa fase –
contro
PRESIDENZA DEL CONSIGLIO DEI MINISTRI, ASIA NAPOLI S.P.A., FIBE S.P.A. (in proprio e quale incorporante la Fibe Campania s.p.a.);
– resistenti non costituitisi in questa fase –
Udita la relazione della causa svolta nella Camera di consiglio del 04/06/2019 dal Consigliere Dott. ANTONIO GRECO;
lette le conclusioni scritte del Sostituto Procuratore Generale Dott. LUCIO CAPASSO il quale conclude chiedendo risolversi il sollevato conflitto negativo di giurisdizione, riconoscendo la giurisdizione del Giudice Ordinario in ordine alla domanda “principale” proposta da GENESU s.p.a. nei confronti di ASIA e la giurisdizione del G.A.
in relazione alla domanda “subordinata” esperita dalla predetta GENESU S.p.a. nei confronti di FIBE e della P.C.M., nonchè in ordine alla domanda di manleva fatta valere da FIBE nei confronti della P.C.M. quale Commissario di Governo per l’Emergenza Rifiuti nella Regione Campania.
FATTI DI CAUSA
La spa Gesenu, Gestione Servizi Nettezza Urbana, ha adito il Tribunale di Napoli per sentire accertare e dichiarare la risoluzione del contratto stipulato il 15 marzo 2002 ed avente ad oggetto il servizio di raccolta e trasporto presso gli impianti di trattamento e/o smaltimento dei rifiuti solidi urbani e assimilati prodotti in parte nel Comune di Napoli, lotto *****, per grave e colpevole inadempimento, ai sensi degli artt. 1453 e 1455 c.c., di ASIA Napoli, Agenzia Speciale Igiene Ambientale, alle obbligazioni scaturenti da detto contratto, nonchè per ottenere: il risarcimento del danno per l’anticipata conclusione del contratto e la mancata qualificazione; il rimborso, le restituzioni o, comunque, il risarcimento in relazione ai maggiori oneri sostenuti nell’esecuzione del contratto; il risarcimento del danno all’immagine; la restituzione delle penali illegittimamente applicate dall’ASIA Napoli.
In subordine, ha chiesto la condanna al risarcimento del danno della Fibe spa (incorporante di Fibe Campania spa) e del Commissario straordinario per l’emergenza rifiuti qualora ritenuti responsabili degli illeciti alla base delle richieste rivolte nei confronti dell’ASIA.
A fondamento della domanda di risoluzione e di risarcimento era la dedotta impossibilità di conferire con modalità ordinarie i rifiuti presso gli impianti di smaltimento (centri di raccolta, c.d.r.), circostanza che aveva determinato lunghe code dei mezzi destinati alla raccolta, con conseguente intollerabile dilatazione dei mezzi di lavoro e dei costi.
Il Tribunale di Napoli, con sentenza n. 6656 del 2013, conosceva della domanda (principale) proposta nei confronti dell’ASIA – sul rilievo che si trattava di controversia relativa all’esecuzione di un contratto di appalto di servizi e al mancato adempimento del relativo rapporto obbligatorio – e la rigettava; mentre dichiarava il proprio difetto di giurisdizione sulle domande (subordinate) proposte nei confronti della FIBE e del Commissario Straordinario – sul rilievo che la dedotta responsabilità di questi ultimi, da ravvisarsi nella mancata organizzazione degli impianti dove i rifiuti dovevano essere conferiti, si inscriveva nella organizzazione del servizio e costituiva attività di rilievo pubblicistico.
La Corte d’appello di Napoli, in riforma della pronuncia appellata, denegava la giurisdizione del G.O. in relazione all’intera controversia, reputando che il petitum sostanziale della domanda fosse direttamente rivolto a contestare l’organizzazione del servizio, quale esercizio di potestà pubblicistiche.
Il giudizio veniva quindi riassunto dinanzi al TAR per la Campania, sede nella quale la spa FIBE proponeva altresì ricorso incidentale per vedere accolta la propria domanda di manleva nei confronti della Presidenza del Consiglio dei ministri – Commissario di Governo pro tempore per l’Emergenza Rifiuti nella Regione Campania, istituzione cui sarebbero in ultimo addebitabili gli eventuali inadempimenti nella gestione dei centri di raccolta dei rifiuti.
Il Tar, dato avviso alle parti della configurabilità di un conflitto negativo di giurisdizione, all’esito dell’udienza pubblica del 9 maggio 2018 ha sollevato conflitto negativo di giurisdizione sulla controversia fra il giudice ordinario ed il giudice amministrativo, ai sensi dell’art. 11, comma 3, c.p.a. e della L. n. 69 del 2009, art. 59, comma 3, in dissenso dalle conclusioni cui era giunta la sentenza della Corte d’appello del 10 marzo 2017, che aveva denegato la giurisdizione del G.O..
Secondo il Tar, infatti, sebbene la materia del contendere si presenti correlata a taluni profili relativi all’organizzazione del servizio, lo sarebbe solo in via mediata e indiretta, non potendo perciò valere a radicare la giurisdizione del G.A. in rapporto a una domanda che, in via principale, investe l’inadempimento di un contratto di appalto di servizi. La domanda di parte ricorrente, infatti, è connessa alla difficoltà di accedere agli impianti di destinazione dei rifiuti, individuati in maniera insufficiente o inadeguata dall’ASIA, circostanze che hanno impedito l’ordinario svolgimento del rapporto contrattuale, sostanziatosi, in ultimo, in un inadempimento contrattuale da parte della committente. L’ASIA sarebbe stata infatti contrattualmente tenuta ad adoperarsi per rinvenire nuovi impianti di smaltimento e per mettere la propria controparte, l’odierna ricorrente, nelle condizioni di adempiere ordinariamente alle proprie obbligazioni.
La questione sollevata in via principale è quindi chiaramente ascrivibile all’adempimento del contratto di appalto di servizi, mentre la disciplina del rapporto concessorio resterebbe “sullo sfondo”, e come tale potrebbe essere oggetto al più di cognizione incidentale da parte del giudice investito della questione principale.
Del pari il Tar ritiene di essere privo di giurisdizione in relazione alle pretese avanzate dalla FIBE spa nei confronti della Presidenza del Consiglio dei ministri con il ricorso incidentale proposto dinanzi ad esso Tar: non vi sarebbe giurisdizione del G.A. in relazione alla domanda avanzata dalla FIBE, che sarebbe di natura meramente pecuniaria e “nascente da un rapporto obbligatorio di tipo privatistico, nell’ambito del quale le questioni dedotte sono di natura meramente patrimoniale”. “Anche nel rapporto tra FIBE e Presidenza del Consiglio, del resto, la controversia scaturisce da un contesto contrattuale rispetto al quale i profili dell’organizzazione del servizio assumono un rilievo puramente incidentale”.
La GESENU spa, la Presidenza del Consiglio dei ministri, l’ASIA Napoli spa, e la FIBE spa, in proprio e quale incorporante la FIBE Campania spa non hanno svolto attività nella presente sede.
Il conflitto è stato avviato alla trattazione in Camera di consiglio sulla base delle conclusioni scritte, ai sensi dell’art. 380-ter c.p.c., del Pubblico Ministero, il quale ha chiesto dichiararsi la giurisdizione del giudice ordinario sulla domanda “principale” proposta dalla GESENU nei confronti dell’ASIA, di risoluzione del contratto per fatto e colpa di questa, la giurisdizione del giudice amministrativo sulla domanda proposta in via subordinata dalla GESENU nei confronti di FIBE spa e del Commissario straordinario di Governo, e ancora la giurisdizione del giudice amministrativo sulla domanda di manleva proposta dalla FIBE nei confronti della Presidenza del Consiglio dei ministri.
RAGIONI DELLA DECISIONE
La giurisdizione va regolata con l’attribuzione della controversia alla cognizione del giudice ordinario sulla domanda proposta dalla GESENU spa nei confronti dell’ASIA Napoli spa, ed alla cognizione del giudice amministrativo sulla domanda della GESENU spa nei confronti della FIBE spa e della Presidenza del Consiglio dei ministri, nonchè sulla domanda di manleva fatta valere dalla FIBE nei confronti della Presidenza del Consiglio dei ministri.
La domanda principale del ricorso proposto dalla GESENU spa è diretta, come si è visto, ad accertare e dichiarare la risoluzione del contratto stipulato con l’ASIA – Napoli, Azienda Speciale Igiene ambientale, per inadempimento di questa, ai sensi degli artt. 1453 e 1455 c.c., alle obbligazioni scaturenti dal contratto stipulato il 15 marzo 2002 ed avente ad oggetto il servizio di raccolta e trasporto presso gli impianti di trattamento e/o smaltimento dei rifiuti solidi urbani e assimilati prodotti in parte nel Comune di Napoli – lotto 3.
Il petitum sostanziale, alla cui stregua va individuata la giurisdizione sulla controversia, ha quindi riguardo ad obblighi assunti contrattualmente dall’ASIA di assicurare l’accesso agli impianti di destinazione dei rifiuti secondo precise clausole del capitolato speciale, così come contrattuali risultano sia la domanda di risarcimento del danno e di ristoro dei maggiori oneri sopportati dall’appaltatrice in ragione dell’impossibilità di conferire con le modalità ordinarie i rifiuti presso gli impianti di smaltimento, sia la domanda di rimborso delle penali prospettate come illegittimamente trattenute dall’ASIA.
In relazione a tali domande, la questione, che si colloca a monte, dell’organizzazione del servizio, ed in particolare della tempestiva individuazione, da parte del Commissario del Governo, degli impianti di smaltimento, costituisce un mero antefatto, estraneo al petitum sostanziale, e scrutinabile in via meramente incidentale dal giudice ordinario investito della questione oggetto specifico della domanda (in termini analoghi, Cass., sez. un., 2 marzo 2017, n. 5303, richiamata, oltre che dal Giudice confliggente, dal pubblico ministero, nonchè Cass., 24 giugno 2020, n. 12483).
Neppure è configurabile la giurisdizione esclusiva del giudice amministrativo, nè ai sensi dell’art. 133, lett. c), del c.p.a., riguardante le controversie in materia di pubblici servizi relative a concessione di pubblici servizi, nè ai sensi della successiva lett. p), riflettente le controversie comunque attinenti alla complessiva azione di gestione del ciclo dei rifiuti, non ricorrendo nella specie quell’agire della P.A. secondo moduli autoritativi, richiesto invece per integrare i presupposti giuridico-fattuali della giurisdizione del giudice amministrativo, trattandosi invece di controversie relative, appunto, ad inadempienze contrattuali, di contenuto meramente patrimoniale, della gestione.
Va invece affermata la giurisdizione del giudice amministrativo sulla domanda subordinata, proposta dalla spa GENESU nei confronti di FIBE spa e del Commissario straordinario di Governo. Nel caso in esame, non si tratta della mera individuazione di un altro – rispetto all’appaltante ASIA – legittimato passivo in relazione alla domanda “contrattuale” esperita, “per il nodale rilievo – così le condivise conclusioni del pubblico ministero – che entrambi i predetti soggetti vale a dire la spa FIBE ed il Commissario straordinario di Governo espressioni della P.A., non costituiscono parti contraenti del contratto del 15 marzo 2002. E la fonte della responsabilità di tali convenuti, ravvisata dall’attrice spa GESENU nella mancata organizzazione degli impianti dove sarebbero dovuti essere conferiti i rifiuti, denota per chiari segni la natura “extracontrattuale” della pretesa risarcitoria”, in quanto si addebita, in definitiva, a tali convenuti l’incongrua e comunque intempestiva individuazione dei siti di smaltimento dei rifiuti, “attività sostanziante, ineludibilmente, esercizio di un potere discrezionale ed autoritativo, attività che a sua volta non avrebbe consentito all’appaltante ASIA di rispettare gli obblighi contrattuali nei confronti della GESENU, provocando a quest’ultima una intollerabile dilatazione dei tempi di lavoro e dei costi”. Il petitum sostanziale attiene quindi in tal caso allo scrutinio di un legittimo esercizio di un potere autoritativo sella P.A., con le inevitabili ricadute sulla giurisdizione, spettante al giudice amministrativo.
Altrettanto deve affermarsi con riguardo alla domanda di manleva proposta dalla spa FIBE nei confronti del Presidente del Consiglio dei ministri, domanda azionata per la prima volta nel giudizio riassunto davanti al Tar, che verte tra due pubbliche amministrazioni e che trova la propria ragion d’essere nell’ipotesi di accoglimento della domanda subordinata, “extracontrattuale”, azionata da GESENU spa nei confronti di FIBE spa, restando, in caso di rigetto di tale pretesa, assorbita.
PQM
La Corte, a sezioni unite, dichiara la giurisdizione del giudice ordinario sulla domanda proposta dalla spa GESENU, Gestione Servizi Nettezza Urbana, nei confronti di ASIA Napoli spa; dichiara la giurisdizione del giudice amministrativo sulla domanda esperita dalla GESENU spa nei confronti di FIBE spa e della Presidenza del Consiglio dei ministri, nonchè sulla domanda di manleva fatta valere dalla FIBE spa nei confronti della Presidenza del consiglio dei ministri.
Così deciso in Roma, il 4 giugno 2019.
Depositato in Cancelleria il 15 gennaio 2021