Corte di Cassazione, sez. Unite Civile, Ordinanza n.613 del 15/01/2021

LA CORTE SUPREMA DI CASSAZIONE

SEZIONI UNITE CIVILI

Composta dagli Ill.mi Sigg.ri Magistrati:

Dott. SPIRITO Angelo – Primo Presidente f.f. –

Dott. MANNA Felice – Presidente di Sez. –

Dott. DI VIRGILIO Rosa Maria – Consigliere –

Dott. GRECO Antonio – rel. Consigliere –

Dott. BISOGNI Giacinto – Consigliere –

Dott. LOMBARDO Luigi Giovanni – Consigliere –

Dott. DORONZO Adriana – Consigliere –

Dott. GIUSTI Alberto – Consigliere –

Dott. RUBINO Lina – Consigliere –

ha pronunciato la seguente:

ORDINANZA

sul ricorso 18764/2018 per regolamento di giurisdizione proposto da:

TRIBUNALE AMMINISTRATIVO REGIONALE DELLA CAMPANIA, con ordinanza n. 4019/2018 depositata il 18/06/2018 nella causa tra:

GESENU S.P.A. – GESTIONE SERVIZI NETTEZZA URBANA;

– ricorrente non costituitasi in questa fase –

contro

AZIENDA SERVIZI IGIENE AMBIENTALE – NAPOLI S.P.A. (A.S.I.A. – Napoli s.p.a.), COMUNE DI NAPOLI;

– resistenti non costituitisi in questa fase –

Udita la relazione della causa svolta nella Camera di consiglio del 04/06/2019 dal Consigliere Dott. ANTONIO GRECO;

lette le conclusioni scritte del Sostituto Procuratore Generale Dott. LUCIO CAPASSO il quale conclude chiedendo risolversi il sollevato conflitto negativo di giurisdizione, riconoscendo la giurisdizione del Giudice Ordinario in ordine alle domande proposte da GENESU s.p.a. nei confronti di ASIA e del Comune di Napoli.

FATTI DI CAUSA

La spa Gesenu, Gestione Servizi Nettezza Urbana, ha convenuto in giudizio dinanzi al Tribunale di Napoli la spa ASIA Azienda Servizi Igiene Ambientale, Napoli, nonchè il Comune di Napoli, per ottenere il risarcimento dei danni per l’anticipata conclusione del contratto stipulato il 15 marzo 2002 ed avente ad oggetto il servizio di raccolta e trasporto presso gli impianti di trattamento e/o smaltimento dei rifiuti solidi urbani e assimilati prodotti in parte nel Comune di Napoli, lotto ***** (periodo novembre 2004 – ottobre 2005); ed in subordine per ottenere il rimborso, le restituzioni o, comunque, il risarcimento in relazione ai maggiori oneri sostenuti nell’esecuzione del contratto, anche a titolo di ingiustificato arricchimento in capo alla stazione appaltante. A fondamento delle domande era la dedotta impossibilità di conferire con modalità ordinarie i rifiuti presso gli impianti di smaltimento (centri di raccolta, c.d.r.), circostanza che aveva determinato lunghe code dei mezzi destinati alla raccolta, con conseguente intollerabile dilatazione dei tempi di lavoro e dei costi.

Il Tribunale di Napoli, con sentenza n. 11027 del 2017, assumendo di conformarsi alle indicazioni della sentenza della Corte d’appello n. 1100 del 2017, che in un giudizio per più aspetti analogo – e relativo ad un periodo antecedente – aveva denegato la giurisdizione del G.O., reputando che il petitum sostanziale della domanda fosse direttamente rivolto a contestare l’organizzazione del servizio, quale esercizio di potestà pubblicistiche, declinava la propria giurisdizione sull’intera materia del contendere.

Il giudizio veniva quindi riassunto dinanzi al TAR per la Campania (n. 494/18 Reg. ric.), il quale, dato avviso alle parti della configurabilità di un conflitto negativo di giurisdizione, all’esito dell’udienza pubblica del 9 maggio 2018 ha sollevato conflitto negativo di giurisdizione sulla controversia fra il giudice ordinario ed il giudice amministrativo, ai sensi dell’art. 11, comma 3, c.p.a. e della L. n. 69 del 2009, art. 59, comma 3, in dissenso dalle conclusioni cui era giunta la sentenza del Tribunale di Napoli n. 11027 del 2017, che aveva denegato la giurisdizione del G.O..

Secondo il Tar, infatti, sebbene la materia del contendere si presenti correlata a taluni profili relativi all’organizzazione del servizio, lo sarebbe solo in via mediata e indiretta, non potendo perciò valere a radicare la giurisdizione del G.A. in rapporto a una domanda che, in via principale, investe l’inadempimento di un contratto di appalto di servizi. La domanda di parte ricorrente, infatti, è connessa alla difficoltà di accedere agli impianti di destinazione dei rifiuti, individuati in maniera insufficiente o inadeguata dall’ASIA, circostanze che hanno impedito l’ordinario svolgimento del rapporto contrattuale, sostanziatosi, in ultimo, in un inadempimento contrattuale da parte della committente. L’ASIA sarebbe stata infatti contrattualmente tenuta ad adoperarsi per rinvenire nuovi impianti di smaltimento e per mettere la propria controparte, l’odierna ricorrente, nelle condizioni di adempiere ordinariamente alle proprie obbligazioni.

La questione sollevata in via principale sarebbe quindi chiaramente ascrivibile all’adempimento del contratto di appalto di servizi, mentre la disciplina del rapporto concessorio resterebbe “sullo sfondo”, e come tale potrebbe essere oggetto al più di cognizione incidentale da parte del giudice investito della questione principale.

La GESENU spa, l’ASIA Napoli spa e il Comune di Napoli non hanno svolto attività nella presente sede.

Il conflitto è stato avviato alla trattazione in Camera di consiglio sulla base delle conclusioni scritte, ai sensi dell’art. 380-ter c.p.c., del Pubblico Ministero, il quale ha chiesto dichiararsi la giurisdizione del giudice ordinario sulle domande proposte dalla GESENU nei confronti dell’ASIA e del Comune di Napoli.

RAGIONI DELLA DECISIONE

La giurisdizione va regolata con l’attribuzione della controversia alla cognizione del giudice ordinario sulla domanda proposta dalla GESENU spa nei confronti dell’ASIA Napoli spa e del Comune di Napoli.

La domanda principale del ricorso proposto dalla GESENU spa è diretta, come si è visto, al risarcimento del danno per l’anticipata conclusione del contratto, stipulato il 15 marzo 2002, avente ad oggetto il servizio di raccolta e trasporto presso gli impianti di trattamento e/o smaltimento dei rifiuti solidi urbani e assimilati prodotti in parte nel Comune di Napoli – lotto *****; al rimborso, alle restituzioni o, comunque, al risarcimento, nella misura indicata, in relazione ai maggiori e sproporzionati oneri sostenuti nell’esecuzione del contratto, al risarcimento del danno all’immagine. La parte, in subordine, si duole dell’ingiustificato arricchimento della stazione appaltante.

Il petitum sostanziale, alla cui stregua va individuata la giurisdizione sulla controversia, ha quindi riguardo ad obblighi assunti contrattualmente dall’ASIA di assicurare l’accesso agli impianti di destinazione dei rifiuti secondo precise clausole del capitolato speciale, così come contrattuale risulta la domanda di risarcimento del danno e di ristoro dei maggiori oneri sopportati dall’appaltatrice in ragione dell’impossibilità di conferire con le modalità ordinarie i rifiuti presso gli impianti di smaltimento.

In relazione a tali domande, la questione, che si colloca a monte, dell’organizzazione del servizio, ed in particolare della tempestiva individuazione degli impianti di smaltimento, costituisce un mero antefatto, estraneo al petitum sostanziale, e scrutinabile in via meramente incidentale dal giudice ordinario investito della questione oggetto specifica della domanda (in termini analoghi, Cass., sez. un., 2 marzo 2017, n. 5303, richiamata, oltre che dal Giudice confliggente, dal pubblico ministero, nonchè Cass., 24 giugno 2020, n. 12483).

Neppure è configurabile, in relazione alle domande avanzate, la giurisdizione esclusiva del giudice amministrativo, nè ai sensi dell’art. 133, lett. c), del c.p.a., riguardante le controversie in materia di pubblici servizi relative a concessione di pubblici servizi, nè ai sensi della successiva lett. p), riflettente le controversie comunque attinenti alla complessiva azione di gestione del ciclo dei rifiuti, non ricorrendo nella specie quell’agire della P.A. secondo moduli autoritativi, richiesto invece per integrare i presupposti giuridico-fattuali della giurisdizione del giudice amministrativo, trattandosi invece di controversie relative, appunto, ad inadempienze contrattuali, di contenuto meramente patrimoniale, della gestione. Quanto poi all’azione di arricchimento senza causa, proposta in subordine, essa sembra avere il suo momento genetico diretto ed immediato nei rapporti fra appaltatrice ed appaltante, senza investire nè la gestione del servizio nè la concessione, senza coinvolgere l’esercizio di potestà pubblicistiche afferenti al servizio di gestione dei rifiuti.

P.Q.M.

La Corte, a sezioni unite, dichiara la giurisdizione del giudice ordinario sulla domanda proposta dalla spa Gesenu – Gestione Servizi Nettezza Urbana, nei confronti di ASIA – Napoli, Azienda Speciale Igiene Ambientale.

Così deciso in Roma, il 4 giugno 2019.

Depositato in Cancelleria il 15 gennaio 2021