Corte di Cassazione, sez. Unite Civile, Sentenza n.783 del 19/01/2021

LA CORTE SUPREMA DI CASSAZIONE

SEZIONI UNITE CIVILI

Composta dagli Ill.mi Sigg.ri Magistrati:

Dott. CURZIO Pietro – Primo Presidente –

Dott. AMENDOLA Adelaide – Presidente di Sez. –

Dott. DE CHIARA Carlo – Presidente di Sez. –

Dott. TORRICE Amelia – Consigliere –

Dott. DI MARZIO Mauro – Consigliere –

Dott. GIUSTI Alberto – Consigliere –

Dott. COSENTINO Antonello – Consigliere –

Dott. MERCOLINO Guido – Consigliere –

Dott. CIRILLO Francesco Maria – rel. Consigliere –

ha pronunciato la seguente:

SENTENZA

sul ricorso 14005/2019 proposto da:

I.F.C.A. S.P.A., – ISTITUTO FIORENTINO DI CURA E ASSISTENZA, in persona del Presidente pro tempore, elettivamente domiciliata in ROMA, VIA G. PISANELLI 40, presso lo studio dell’avvocato BRUNO BISCOTTO, che la rappresenta e difende unitamente agli avvocati FRANCA IULIANO, e MAURO MONTINI;

– ricorrente –

contro

PROCURATORE GENERALE RAPPRESENTANTE IL PUBBLICO MINISTERO PRSSO LA CORTE DEI CONTI, elettivamente domiciliato in ROMA, VIA BAIAMONTI 25;

– controricorrente –

e contro

PROCURA REGIONALE DELLA CORTE DEI CONTI PRESSO LA SEZIONE GIURISDIZIONALE PER LA TOSCANA;

– intimata –

sul ricorso 14297/2019 proposto da:

VALDISIEVE HOSPITAL S.R.L., in persona dei legali rappresentanti pro tempore, elettivamente domiciliata in ROMA, CORSO VITTORIO EMANUELE II 18, presso lo studio dell’avvocato MAURO MONTINI – STUDIO LEGALE LESSONA, che la rappresenta e difende unitamente all’avvocato VINCENZO GIANNUZZI;

– ricorrente –

contro

PROCURATORE GENERALE RAPPRESENTANTE IL PUBBLICO MINISTERO PRESSO LA CORTE DEI CONTI, elettivamente domiciliato in ROMA, VIA BAIAMONTI 25;

– controricorrente –

e contro

PROOCURA REGIONALE DELLA CORTE DEI CONTI PRESSO LA SEZIONE GIURISDIZIONALE PER LA TOSCANA;

– intimata –

avverso la sentenza n. 51/2019 della CORTE DEI CONTI – PRIMA SEZIONE GIURISDIZIONALE CENTRALE D’APPELLO – ROMA, depositata in data 08/03/2019.

Udita la relazione della causa svolta nella pubblica udienza del 01/12/2020 dal Consigliere Dott. FRANCESCO MARIA CIRILLO;

udito il Pubblico Ministero, in persona dell’Avvocato Generale Dott. SGROI Carmelo, che ha concluso per il rigetto dei ricorsi;

udito l’Avvocato Bruno Biscotto in proprio e per delega dell’avvocato Mauro Montini.

FATTI DI CAUSA

1. La Procura regionale della Corte dei conti della Regione Toscana convenne in giudizio alcune case di cura convenzionate, tra le quali l’Istituto fiorentino di cura ed assistenza s.p.a. (IFCA) e la Valdisieve Hospital s.r.l., ipotizzando che le stesse avessero svolto attività in convenzione in maniera non appropriata. In particolare, la Procura osservò che le stesse avevano disposto ricoveri per interventi chirurgici di bassa complessità con una durata maggiore del necessario, nonchè l’esecuzione di esami e di accertamenti diagnostici in regime di ricovero mentre gli stessi avrebbero potuto essere svolti ambulatorialmente o in regime di preospedalizzazione. In tal modo, secondo l’accusa, quelle società avevano percepito indebiti rimborsi a carico dell’erario.

Si costituirono in giudizio l’IFCA e la Valdisieve Hospital s.r.l., eccependo preliminarmente il difetto di giurisdizione del giudice contabile, sollecitando la sospensione del giudizio in attesa della definizione di un diverso giudizio pendente tra le medesime parti e chiedendo comunque, nel merito, il rigetto della domanda.

La Corte dei conti, Sezione giurisdizionale per la Regione Toscana, ritenne fondata l’ipotesi accusatoria e condannò, fra le altre, l’IFCA s.p.a. al pagamento della somma di Euro 777.267 e la Valdisieve Hospital s.r.l. al pagamento della somma di Euro 297.069.

2. La pronuncia è stata impugnata dalle due società soccombenti e la Corte dei conti, Prima Sezione giurisdizionale centrale di appello, con sentenza dell’8 marzo 2019, ha rigettato entrambi gli appelli ed ha confermato la sentenza di primo grado.

Ha osservato quel giudice, innanzitutto, che sussisteva la contestata giurisdizione del giudice contabile, in considerazione dell’esistenza di un rapporto di concessione tra l’amministrazione e le strutture sanitarie convenzionate. La circostanza che nella specie fossero in contestazione adempimenti di natura contrattuale delle case di cura non era un elemento ostativo all’attribuzione della giurisdizione, posto che a quel fine “non è decisiva la verifica degli strumenti giuridici (di diritto privato o pubblico) in base ai quali viene svolta una data attività, o la natura (pubblica o privata) del soggetto agente, sebbene l’oggettivo perseguimento di interessi pubblici e la qualificazione pubblica delle risorse gestite”. Il carattere dell’attività svolta dalle case di cura accreditate, infatti, “costituisce attuazione dell’attività di assistenza sanitaria di pertinenza pubblica”, per cui era da ritenere sussistente il nesso funzionale tra l’attività svolta dal privato e l’interesse pubblico perseguito dalla pubblica amministrazione.

Ha poi aggiunto il giudice contabile che la contemporanea pendenza di un giudizio civile, per il quale è stata riconosciuta da questa Corte, in sede di regolamento preventivo di giurisdizione, la giurisdizione del giudice ordinario, avente ad oggetto le pretese dell’amministrazione nei confronti delle case di cura appellanti, non era ostativa al contemporaneo svolgimento del giudizio contabile. Pertanto, non essendosi ancora concluso il giudizio civile, quello contabile poteva “regolarmente proseguire”, non implicando tale pendenza una questione di giurisdizione.

Quanto al merito, la Sezione giurisdizionale di appello ha rilevato che le prove fornite dalla Procura contabile erano da ritenere coerenti ed univoche nel senso dell’accusa. Dalla relazione dei Carabinieri dei NAS era emerso infatti, senza bisogno di una c.t.u., che le case di cura appellanti avevano disposto degenze lunghe più del necessario per lo svolgimento di esami o interventi chirurgici non complessi, senza che dalle cartelle cliniche risultassero elementi tali da giustificare tale trattamento. I criteri di comportamento ai quali devono attenersi le case di cura erano da dedurre, secondo il giudice di appello, “dagli ordinari principi della scienza medica e della ragionevolezza”, criteri nella specie non rispettati dalle appellanti, le quali avevano tenuto un comportamento “caratterizzato da estrema imperizia e superficialità”.

Era da considerare pacifico, inoltre, che il giudice contabile possa sindacare le scelte compiute assumendo come criterio quello della economicità; nella specie, le prestazioni sanitarie avrebbero potuto essere erogate con uguali benefici per i pazienti e minore impiego di risorse pubbliche.

Il fatto che i funzionari della ASL non fossero stati convenuti in giudizio, ha poi osservato il giudice contabile, non dipendeva dalla mancanza del danno erariale, quanto dall’assenza di prova del nesso di causalità tra il loro comportamento ed il danno.

3. Contro la sentenza della Corte dei conti propongono ricorso l’IFCA s.p.a. e la Valdisieve Hospital s.r.l., con separati atti affidati ciascuno a quattro motivi e affiancati da memorie.

Il Procuratore generale della Corte dei conti si è costituito con due separati controricorsi, chiedendo che i ricorsi vengano rigettati.

RAGIONI DELLA DECISIONE

La Corte ritiene di dover disporre innanzitutto la riunione dei ricorsi, ai sensi dell’art. 335 c.p.c., avendo gli stessi ad oggetto la medesima sentenza.

Ricorso dell’IFCA s.p.a..

1. Con il primo motivo di ricorso si lamenta, in riferimento all’art. 360 c.p.c., comma 1, n. 1), violazione e falsa applicazione della L. 14 gennaio 1994, n. 20, art. 1,artt. 24,25,102,103 e 111 Cost., art. 133, comma 1, lett. c), c.p.a., artt. 1,13 e 15 codice del processo contabile, nonchè del D.Lgs. 30 dicembre 1992, n. 502, artt. 3 e 8, art. 6 della CEDU e degli artt. 111 e 117 Cost..

Osserva la società ricorrente che la presente controversia, avendo ad oggetto la spettanza o meno di corrispettivi di una concessione, dovrebbe essere devoluta alla giurisdizione del giudice ordinario, com’è stato confermato dall’ordinanza 15 settembre 2017, n. 21524, delle Sezioni Unite di questa Corte. Le prestazioni reciproche delle parti sono regolate da varie convenzioni stipulate negli anni 2012-2015 e vi è stata anche una transazione allo scopo di regolare le rispettive poste di dare e avere. La citata ordinanza n. 21254 ha riconosciuto la giurisdizione del giudice ordinario, rilevando che la controversia esistente tra la società IFCA e la ASL Toscana Centro aveva ad oggetto l’entità della remunerazione in relazione all’appropriatezza dei ricoveri effettuati e delle somme assegnate alla casa di cura. Ne consegue che la vicenda dovrebbe risolversi esclusivamente davanti al giudice ordinario, con difetto di giurisdizione del giudice contabile.

Nel caso in esame, inoltre, la Procura contabile ha archiviato il procedimento nei confronti dei dipendenti della ASL per assenza del nesso eziologico e della colpa grave, per cui sembra difficile riconoscere l’esistenza di una giurisdizione “frazionata”; la responsabilità amministrativa per danno erariale presuppone, infatti, l’esistenza di un fatto illecito causativo del danno, mentre nel caso specifico mancherebbe il fatto stesso generatore del danno. L’asserito inadempimento di un’obbligazione contrattuale, nella specie avente ad oggetto la natura appropriata o meno delle prestazioni sanitarie oggetto di concessione, non può configurare di per sè un illecito, posto che la vertenza sarebbe unicamente di fonte negoziale e tale da dover essere devoluta alla giurisdizione del giudice ordinario.

2. Con il secondo motivo di ricorso si lamenta, in riferimento all’art. 360 c.p.c., comma 1, n. 1), violazione e falsa applicazione delle medesime disposizioni già indicate a proposito del primo motivo.

Rileva la parte ricorrente che la giurisdizione contabile non potrebbe nella specie sussistere, mancando un danno erariale che è il presupposto stesso della responsabilità amministrativa. Tale danno non può esistere, secondo la ricorrente, “nell’ambito di un regolamento negoziale ancora in esecuzione”, per cui la causa avrebbe ad oggetto soltanto rapporti contrattuali, dai quali non emerge alcuna fonte di danno. La sentenza, quindi, avrebbe finito con l’esaminare le singole voci del rapporto di credito e debito esistente tra le parti. Oltre a ciò, la Corte dei conti avrebbe violato le norme suindicate sostenendo che, nella specie, vi sarebbero due strumenti recuperatori, l’uno affidato ai singoli enti, cioè le ASL, e l’altro alla Corte dei conti; mentre quando si discute di un rapporto concessorio e dell’esatto quantum che spetta a ciascuna parte non vi sarebbe alcuno spazio per il danno erariale. Quando il Tribunale di Firenze, davanti al quale è pendente la causa, avrà deciso la causa, solo allora si potrà stabilire, secondo la ricorrente, se i compensi da essa pretesi fossero appropriati o meno e se debbano essere restituiti.

3. Il primo ed il secondo motivo, da esaminare congiuntamente in considerazione della stretta connessione tra loro esistente, sono entrambi privi di fondamento.

3.1. E’ necessario ricordare, prima di tutto, che queste Sezioni Unite hanno già da tempo affermato che in tema di assistenza sanitaria pubblica, il regime dell’accreditamento introdotto dal D.Lgs. n. 502 del 1992, art. 8, comma 5, non ha inciso sulla natura del rapporto tra struttura privata ed ente pubblico, che resta di tipo concessorio, atteso che la prima, a seguito del provvedimento di accreditamento, viene inserita in modo continuativo e sistematico nell’organizzazione della P.A. ed assume la qualifica di soggetto erogatore di un servizio pubblico, con la conseguenza che la domanda di risarcimento del danno erariale cagionato dall’accreditato in seguito alla violazione delle regole stabilite dal predetto regime è devoluta alla giurisdizione della Corte dei conti (v. in tal senso, tra le altre, le sentenze 14 gennaio 2015, n. 473, 18 giugno 2019, n. 16336, 30 agosto 2019, n. 21871, e 15 aprile 2020, n. 7838).

La sentenza n. 473 del 2015, in particolare, ha posto in luce che l’estensione della responsabilità erariale a soggetti non ricompresi nell’apparato amministrativo è avvenuta attraverso l’elaborazione “di una nozione di rapporto di servizio in senso ampio, quale rapporto configurabile tutte le volte in cui il soggetto, persona fisica o giuridica, benchè estraneo all’ente, si trovi investito, anche di fatto, dello svolgimento, in modo continuativo, di una determinata attività a favore dello stesso”. Con la conseguenza per cui “il baricentro per discriminare la giurisdizione ordinaria da quella contabile si è ormai spostato dalla qualità del soggetto, che può ben essere un privato o un ente pubblico non economico, alla natura del danno e degli scopi perseguiti, cosicchè ove il privato, cui siano erogati fondi pubblici, determini, con la sua condotta, un significativo sviamento dell’ente dalle finalità perseguite, lo stesso realizza un danno per l’ente pubblico, del quale deve rispondere davanti al giudice contabile” (così ancora la sentenza n. 473 cit.).

Queste Sezioni Unite, inoltre, hanno anche affermato in più occasioni che il giudice contabile non viola i limiti esterni della propria giurisdizione qualora censuri non già la scelta amministrativa adottata, bensì il modo con il quale quest’ultima è stata attuata, profilo che esula dalla discrezionalità amministrativa, dovendo l’agire amministrativo comunque ispirarsi a criteri di economicità ed efficacia; per cui la Corte dei conti legittimamente esercita il proprio sindacato quando va a verificare l’esistenza o meno di un equilibrio tra gli obiettivi conseguiti e i costi sostenuti, nonchè la ragionevolezza dei mezzi impiegati in vista di quegli obiettivi (così, tra le altre, le sentenze 8 maggio 2017, n. 11139, 5 aprile 2019, n. 9680, e 6 marzo 2020, n. 6462).

3.2. Da tali affermazioni di principio derivano le seguenti conseguenze.

La prima è che non può essere messa in dubbio la sussistenza, nel caso in esame, della giurisdizione del giudice contabile, dal momento che le due società oggi ricorrenti sono da considerare, proprio in virtù dell’accreditamento di cui sono titolari, come pienamente inserite nel tessuto della Pubblica Amministrazione per quanto riguarda il corretto uso del denaro pubblico.

La seconda è che, contrariamente a quanto sostengono i due motivi di ricorso ora in esame (nonchè i motivi speculari contenuti nel ricorso della Valdisieve Hospital s.r.l.), non assume alcun rilievo dirimente, ai fini della giurisdizione, il fatto che queste Sezioni Unite abbiano affermato la sussistenza della giurisdizione del giudice ordinario, in sede di regolamento preventivo di giurisdizione, in due controversie di identico contenuto che vedevano contrapposte alla Azienda USL Toscana Centro le due società oggi ricorrenti. In quei giudizi, infatti, decisi con le ordinanze 15 settembre 2017, n. 21524, e 27 dicembre 2017, n. 30975, la controversia aveva ad oggetto la contestazione, da parte della ASL, delle somme richieste dalle società accreditate a titolo di rimborso di prestazioni sanitarie erogate. Il fatto che la giurisdizione, in quelle cause, sia stata devoluta al giudice ordinario non fa venire meno la giurisdizione del giudice contabile allorquando per le medesime prestazioni si ritenga sussistente un danno erariale.

Come correttamente ha osservato la Corte dei conti nella sentenza qui impugnata, i due piani di valutazione sono diversi e tra i due giudizi non c’è alcuna interferenza. In realtà, il fatto che una struttura sanitaria accreditata sia in causa con una ASL al fine di stabilire quante e quali siano le somme spettanti a titolo di rimborso per le prestazioni sanitarie effettuate non ha nulla a che fare con il diverso giudizio promosso dalla Procura contabile la quale sostenga che i rimborsi sono stati eccessivi per avere le case di cura svolto quelle medesime prestazioni in un tempo assai più lungo del necessario. Se si attesta, in ipotesi, di aver ricoverato un paziente per una settimana e di aver eseguito una serie di accertamenti, mentre la controparte contesta la fondatezza della pretesa, questo attiene alla astratta debenza di un compenso; ma se la Procura contabile, com’è accaduto nella specie, contesti alla struttura accreditata di aver compiuto in un tempo troppo lungo quello che si sarebbe potuto fare in un tempo più breve o in regime ambulatoriale, è palese che ciò attiene ai criteri di corretta gestione del denaro pubblico. In altre parole, si ipotizza un danno erariale perchè viene sperperato il denaro pubblico; e tanto basta a radicare la giurisdizione della Corte dei conti, mentre tutto il resto attiene al merito del giudizio contabile.

La giurisprudenza di queste Sezioni Unite, del resto, è costante nell’affermare che la giurisdizione civile e quella penale, da un lato, e la giurisdizione contabile, dall’altro, sono reciprocamente indipendenti nei loro profili istituzionali, anche quando investono un medesimo fatto materiale e l’eventuale interferenza che può determinarsi tra i relativi giudizi pone esclusivamente un problema di proponibilità dell’azione di responsabilità da far valere davanti alla Corte dei conti, senza dar luogo ad una questione di giurisdizione (v., tra le altre, l’ordinanza 4 gennaio 2012, n. 11, la sentenza 28 novembre 2013, n. 26582, e la citata sentenza n. 473 del 2015).

4. Con il terzo motivo di ricorso si lamenta, in riferimento all’art. 360 c.p.c., comma 1, n. 1), violazione e falsa applicazione delle medesime disposizioni di cui al primo motivo, degli artt. 1, 4, 13, 15 94, 95 e 106 codice del processo contabile, nonchè degli artt. 112,115,116 e 295 c.p.c..

La censura proposta ipotizza che la sentenza impugnata sia affetta da eccesso di potere giurisdizionale conseguente al radicale stravolgimento delle norme processuali. La parte ricorrente lamenta, in particolare, che la Corte dei conti abbia: 1) negato la richiesta di sospensione del processo contabile pure in pendenza di un giudizio civile avente ad oggetto gli stessi fatti; 2) affermato, in violazione del principio della parità delle parti e delle regole del contraddittorio e del giusto processo, che vi fosse una piena prova del danno erariale sulla base del rapporto dei NAS dei Carabinieri, nonostante le contestazioni mosse al medesimo; 3) affermato, in violazione del principio della parità delle parti e delle regole del contraddittorio e del giusto processo, che fosse stata raggiunta la piena prova del danno erariale senza dare ingresso alla richiesta consulenza tecnica; 4) stabilito che i criteri di comportamento delle case di cura debbono essere dedotti in base ai principi della scienza medica, senza considerare che in materia medico-legale l’accertamento tecnico costituisce un elemento indispensabile, che non può essere sostituito dalle cognizioni del singolo giudice. La sentenza, in definitiva, avrebbe stravolto le regole processuali, in tal modo compiendo un diniego di giustizia.

4.1. Il motivo è inammissibile.

La giurisprudenza di questa Corte è ormai pienamente consolidata nel senso che il ricorso per cassazione contro le decisioni della Corte dei conti è consentito soltanto per motivi inerenti alla giurisdizione, sicchè il controllo della Suprema Corte è circoscritto all’osservanza dei meri limiti esterni della giurisdizione, non estendendosi ad asserite violazioni di legge sostanziale o processuale concernenti il modo di esercizio della giurisdizione speciale. Ne consegue che, anche a seguito dell’inserimento della garanzia del giusto processo nella nuova formulazione dell’art. 111 Cost., l’accertamento in ordine agli errores in procedendo o agli errores in iudicando rientra nell’ambito del sindacato afferente i limiti interni della giurisdizione, trattandosi di violazioni endoprocessuali rilevabili in ogni tipo di giudizio e non inerenti all’essenza della giurisdizione o allo sconfinamento dai limiti esterni di essa, ma solo al modo in cui è stata esercitata (v., tra le altre, le sentenze 18 maggio 2017, n. 12497, 28 dicembre 2017, n. 31107, nonchè l’ordinanza 14 settembre 2020, n. 19085).

E’ evidente dalla stessa elencazione surriferita che tutte le doglianze contenute nel motivo in esame si risolvono nella prospettazione di errori di giudizio che, in quanto tali, rimangono nell’ambito interno della giurisdizione contabile, senza poter trasmodare nel superamento dei limiti esterni della medesima.

5. Con il quarto motivo di ricorso si lamenta, in riferimento all’art. 360 c.p.c., comma 1, n. 1), violazione e falsa applicazione delle medesime disposizioni di cui al terzo motivo, ipotizzando che la sentenza impugnata sia viziata per eccesso di potere giurisdizionale per avere il giudice contabile invaso il merito della discrezionalità tecnica.

Richiamati i principi enunciati da queste Sezioni Unite in ordine all’eccesso di potere, la doglianza rileva che la Corte dei conti avrebbe travalicato i limiti della propria giurisdizione “sostituendosi alle valutazioni discrezionali tecniche operate dalla società ricorrente”, deducendo da non meglio identificati principi della scienza medica l’assunto che quei criteri sarebbero stati violati dalla società IFCA. La sentenza, in altri termini, avrebbe compiuto valutazioni che sono espressione “di una discrezionalità tecnica a carattere medico legale” che non avrebbe potuto essere sostituita da una valutazione del giudice.

5.1. Il motivo, quando non inammissibile, è comunque privo di fondamento.

Fermi tutti i principi già richiamati in precedenza, è agevole osservare che la Corte dei conti ha svolto, nel caso in esame, una valutazione in termini di ragionevolezza ed economicità delle scelte compiute dalle società accreditate con la ASL, ritenendo, con un giudizio di merito non sindacabile in questa sede, che esse avessero fornito prestazioni sanitarie in violazione del principio di efficienza. Si tratta, come facilmente si comprende, di una valutazione che rientra nel proprium delle funzioni giurisdizionali spettanti alla Corte dei conti.

Ricorso della Valdisieve Hospital s.r.l..

6. I quattro motivi di ricorso della società Valdisieve sono pressochè totalmente sovrapponibili a quelli del ricorso precedente.

Il primo ed il secondo motivo riprendono in tutto i medesimi argomenti dei corrispondenti motivi del ricorso della società IFCA, mentre può dirsi che il terzo e il quarto sono sostanzialmente identici.

Ne deriva che le argomentazioni utilizzate per il rigetto del primo ricorso valgono anche per il secondo.

7. I due ricorsi, pertanto, vanno riuniti e devono essere entrambi rigettati.

Non occorre provvedere sulle spese, poichè la Procura generale della Corte dei conti è parte solo in senso formale.

Sussistono tuttavia le condizioni di cui del D.P.R. 30 maggio 2002, n. 115, art. 13, comma 1-quater, per il versamento, da parte delle società ricorrenti, dell’ulteriore importo a titolo di contributo unificato pari a quello versato per il ricorso, se dovuto.

PQM

La Corte riunisce i ricorsi e li rigetta entrambi.

Nulla per le spese.

Ai sensi del D.P.R. 30 maggio 2002, n. 115, art. 13, comma 1-quater, dà atto della sussistenza delle condizioni per il versamento, da parte delle società ricorrenti, dell’ulteriore importo a titolo di contributo unificato pari a quello versato per il ricorso, se dovuto.

Così deciso in Roma, nella Camera di consiglio delle Sezioni Unite Civili, il 1 dicembre 2020.

Depositato in Cancelleria il 19 gennaio 2021