Corte di Cassazione, sez. II Civile, Sentenza n.1468 del 18/01/2022

LA CORTE SUPREMA DI CASSAZIONE

SEZIONE SECONDA CIVILE

Composta dagli Ill.mi Sigg.ri Magistrati:

Dott. MANNA Felice – Presidente –

Dott. CARRATO Aldo – rel. Consigliere –

Dott. TEDESCO Giuseppe – Consigliere –

Dott. FORTUNATO Giuseppe – Consigliere –

Dott. DONGIACOMO Giuseppe – Consigliere –

ha pronunciato la seguente:

SENTENZA

sul ricorso (iscritto al N.R.G. 3760/2017) proposto da:

PREFETTURA UFFICIO TERRITORIALE GOVERNO FIRENZE, elettivamente domiciliata in ROMA, VIA DEI PORTOGHESI 12, presso l’AVVOCATURA GENERALE DELLO STATO, che la rappresenta e difende “ope legis”;

– ricorrente –

contro

B.I., (C.F.: *****), rappresentato e difeso dall’avvocato GIAMPIETRO BEGHIN, giusta procura in calce al ricorso e domiciliato

“ex lege” presso la Cancelleria della Corte di Cassazione, in Roma, piazza Cavour;

– controricorrente –

avverso la sentenza n. 2800/2016 del TRIBUNALE di FIRENZE, depositata il 26 luglio 2016;

udita la relazione della causa svolta nella pubblica udienza del 26 ottobre 2021 dal Consigliere Dott. ALDO CARRATO;

viste le conclusioni scritte del PUBBLICO MINISTERO, nella persona del Sostituto Procuratore Generale Dott. BASILE Tommaso, che ha chiesto il rigetto del ricorso;

letta la memoria depositata dalla difesa della parte ricorrente ai sensi dell’art. 378 c.p.c..

RILEVATO IN FATTO

1. In occasione di un controllo da parte di agenti della Polizia Stradale di Firenze del veicolo condotto da B.I. e di proprietà della Autotrasporti F.lli F. S.r.l., avvenuto in data 26 luglio 2013, veniva chiesto al suddetto conducente di esibire i dischi di registrazione del cronotachigrafo analogico installato sul veicolo, ma il B. dichiarava di non poter soddisfare tale richiesta, in quanto sprovvisto di tali documenti. La Polstrada procedeva, quindi, a contestare allo stesso B. e alla citata società proprietaria del veicolo la violazione della L. n. 727 del 1978, art. 19, in relazione alla previsione di cui all’art. 15 del Req. CEE n. 3821/1985, che impone al conducente (ed al proprietario) di essere in grado di presentare, su richiesta dell’autorità di controllo, i fogli di registrazione della settimana in corso e quelli utilizzati negli ultimi ventotto giorni, assumendo che le violazioni fossero plurime, ovvero corrispondenti al numero dei giorni per i quali i dischi non erano stati esibiti, così provvedendo all’elevazione di più verbali in relazione alla ritenute correlate violazioni.

Il B. proponeva opposizione avverso tutti i verbali contestatigli dinanzi al Giudice di Pace di Firenze che, con la sentenza n. 1630/2005, la rigettava, sul presupposto che si fosse configurata la violazione della medesima disposizione di legge per i diversi giorni indicati nei verbali stessi.

2. Il Tribunale di Firenze, con la sentenza n. 2800 del 26 luglio 2016, accoglieva l’appello del B. ed annullava gli impugnati verbali emessi a suo carico, riducendo la sanzione al solo importo di Euro 51,00.

A tal fine osservava che, indipendentemente dal numero dei documenti oggetto dell’obbligo di esibizione, la condotta imposta avrebbe dovuto intendersi come unica in quanto, ancorché l’obbligo concerna l’esibizione anche dei fogli relativi ai 28 giorni precedenti, essa si consuma mediante un unico comportamento, in quanto il bene protetto dalla norma sanzionatoria è la possibilità di verifica degli orari di lavoro per il tramite della richiesta al conducente. In altri termini, poiché – come detto – la condotta deve ritenersi unica (ed essa si realizza nel medesimo contesto, per effetto della mancata esibizione della predetta documentazione), la stessa produce la configurazione di un’unica violazione delle anzidette norme prescrittive e, di conseguenza, l’irrogabilità di una sola sanzione, indipendentemente dal numero dei dischi che il conducente non sia in grado di mostrare.

3. Avverso tale sentenza ha proposto ricorso per cassazione la Prefettura UTG di Firenze sulla base di un solo complesso motivo, ricondotto alla violazione e falsa applicazione – in relazione all’art. 360 c.p.c., comma 1, n. 3 – della L. n. 727 del 1978, art. 19 e dell’art. 14, comma 1, e dell’art. 15, commi 2 e 7, del Reg. CEE n. 3281/1985.

Ha resistito con controricorso l’intimato B.I..

Con ordinanza interlocutoria n. 5627 del 2018 la Sesta Sezione civile – 2, ritenuto che difettasse l’evidenza decisoria della controversia, rimetteva la causa alla pubblica udienza, che veniva fissata per il 4 luglio 2018.

All’esito della stessa il designato collegio, con ordinanza interlocutoria n. 29469 del 2019 (depositata il 13 novembre 2019), disponeva la trasmissione degli atti alla Corte di Giustizia dell’Unione Europea per la pronuncia pregiudiziale sulla questione relativa al seguente interrogativo: “se l’art. 15, comma 7, del Reg. CEE n. 3281/1985 possa essere interpretato, per la specifica ipotesi del conducente dell’automezzo, quale norma che prescriva una unica complessiva condotta con conseguente commissione di un’unica infrazione ed irrogazione di una sola sanzione ovvero può dar luogo, con l’applicazione del cumulo materiale, a tante violazioni e sanzioni per quanti sono i giorni in relazione ai quali non sono stati esibiti i fogli di registrazione del cronotachigrafo nell’ambito del previsto lasso temporale (“giornata in corso ed i 28 giorni precedenti”)”.

Pertanto, con la stessa ordinanza interlocutoria, si disponeva la sospensione del giudizio in attesa della risoluzione della questione pregiudiziale, poi definita con sentenza di detta Corte di Giustizia in data 24 marzo 2021, acquisita ritualmente agli atti del presente giudizio, con la conseguente rifissazione della discussione del ricorso per l’odierna udienza, in prossimità della quale il difensore del ricorrente ha depositato memoria ai sensi dell’art. 378 c.p.c..

RAGIONI DELLA DECISIONE

1. Come anticipato, con il motivo di ricorso si denuncia la violazione e falsa applicazione della L. n. 727 del 1978, art. 19 e dell’art. 14, comma 1, e 15, commi 2 e 7, del REG. CEE n. 3281/1985.

La difesa erariale, richiamato il contenuto delle norme di cui in rubrica, deduce che in realtà la norma sanzionata non punisce la mancata ottemperanza all’ordine di esibizione, ma vuole colpire a monte la mancata conservazione della documentazione per ognuna delle giornate di lavoro. La previsione di cui al citato art. 15 mira a far sì che il conducente di automezzi su cui sono installate apparecchiature di controllo dei chilometri quotidianamente percorsi, curi la tenuta della documentazione giornaliera e sia sempre in grado di poterla esibire. Una diversa interpretazione – secondo la citata difesa – impedirebbe un concreto riscontro delle modalità con le quali il singolo ha svolto la propria prestazione lavorativa nell’arco temporale preso in esame dell’art. 15, comma 7. Si sostiene, poi, che non è dato equiparare la condotta di chi non esibisca alcuna documentazione a quella di chi invece ometta solo di esibire uno o alcuni dei dischi. La sentenza impugnata – si aggiunge – è censurabile anche nella parte in cui ha ritenuto che l’ordine di esibizione sia unico, ma ciò vanificherebbe le diverse previsioni normative che hanno, invece, imposto un obbligo di registrazione giornaliera. Ne dovrebbe discendere che, ancorché la richiesta sia unica, nella sostanza è volta ad ottenere l’esibizione di tutte le registrazioni giornaliere, con la conseguenza che la mancata esibizione di ogni singolo foglio costituisce violazione autonoma.

L’assunto del Tribunale di Firenze comporterebbe, inoltre, un’evidente differenza di trattamento sanzionatorio tra il proprietario ed il conducente del veicolo, sebbene entrambi deputati a formare e detenere la medesima documentazione, in quanto il primo dovrebbe procedere alla formazione di singoli dischi o fogli di registrazione, consegnarli al conducente e poi custodirli (subendo tante sanzioni per quanti sono i fogli o i dischi non esibiti), mentre il secondo potrebbe sempre mostrare anche solo parte dei dischi, andando incontro però ad un’unica sanzione. Si richiama, infine, la corretta interpretazione della norma offerta dalla Corte di Giustizia nella sentenza del 9/2/2012 nella causa C-210/10 che depone per una conclusione opposta a quella fatta propria dal Tribunale.

2. Come già evidenziato in narrativa questa Sezione, proprio con riferimento al ricorso di cui trattasi ha, con ordinanza interlocutoria n. 29469/2019, rimesso alla Corte di Giustizia la specifica questione interpretativa sul “se l’art. 15, comma 7, cit. possa essere interpretato, per la specifica ipotesi del conducente dell’automezzo, quale norma che prescriva una unica complessiva condotta con conseguente commissione di un’unica infrazione ed irrogazione di una sola sanzione ovvero può dar luogo, con l’applicazione del cumulo materiale, a tante violazioni e sanzionai per quanti sono i giorni in relazione ai quali non sono stati esibiti i fogli di registrazione del cronotachigrafo nell’ambito del previsto lasso temporale (“giornata in corso ed i 28 giorni precedenti”).

3. La Corte di Giustizia ha risposto a tale sollecitazione della Corte di Cassazione con la sentenza n. 45 del 24 marzo 2021, nelle cause riunite nn. C-870/19 e C-871-19, affermando che l’art. 15, paragrafo 7, del regolamento (CEE) n. 3821/85 del Consiglio, del 20 dicembre 1985, relativo all’apparecchio di controllo nel settore dei trasporti su strada, come modificato dal regolamento (CE) n. 561/2006 del Parlamento Europeo e del Consiglio, del 15 marzo 2006, e l’art. 19 del regolamento n. 561/2006 devono essere interpretati nel senso che, in caso di mancata presentazione, da parte del conducente di un veicolo adibito al trasporto su strada, sottoposto a un controllo, dei fogli di registrazione dell’apparecchio di controllo relativi a vari giorni di attività nel corso del periodo comprendente la giornata del controllo e i 28 giorni precedenti, le autorità competenti dello Stato membro del luogo di controllo sono tenute a constatare un’infrazione unica in capo a tale conducente e a infliggergli per la stessa un’unica sanzione.

La Corte di Lussemburgo, dopo avere richiamato le normative comunitarie succedutesi nel tempo, ha evidenziato come il diritto nazionale avesse previsto) in forza della L. 13 novembre 1978, n. 727, art. 19 – Attuazione del regolamento (…) n. 1463/70 (…), e successive modificazioni e integrazioni, relativo all’istituzione di uno speciale apparecchio di misura destinato al controllo degli impieghi temporali nel settore dei trasporti su strada (GURI n. 328, del 23 novembre 1978; in prosieguo: la “L. n. 727 del 1978”), che chiunque contravvenga alle disposizioni del regolamento n. 1463/70, e successive modificazioni e integrazioni, nonché alle disposizioni di tale legge e dei relativi regolamenti d’attuazione per le quali non sia prevista una specifica sanzione, è soggetto a una sanzione amministrativa. Nel ricordare i termini in cui la questione sollevata è destinata ad incidere sulla determinazione delle sanzioni suscettibili di essere applicate (in quanto, se la disposizione invocabile dovesse essere interpretata nel senso che essa impone al conducente un unico obbligo, consistente nell’essere in grado, in caso di controllo, di produrre tutti i fogli di registrazione relativi all’intero periodo rilevante, la violazione di questa stessa disposizione configurerebbe un’infrazione unica, la quale potrebbe dar luogo soltanto all’irrogazione di un’unica sanzione, mentre al contrario, se l’art. 15, paragrafo 7, del regolamento n. 3821/85 dovesse essere interpretato nel senso che esso prevede molteplici obblighi, le violazioni di questi potrebbero dar luogo a tante infrazioni quanti sono i giorni, o i gruppi di giorni, compresi nel periodo costituito dalla giornata del controllo e dai 28 giorni precedenti, in relazione ai quali non sono stati presentati i fogli di registrazione), la Corte di Giustizia ha optato per l’interpretazione favorevole all’applicazione di una sanzione unica.

3.1 A tal fine la Corte di Giustizia ha osservato che i regolamenti nn. 3821/85 e 561/2006 mirano, da un lato, al miglioramento delle condizioni di lavoro dei conducenti cui si applicano tali regolamenti nonché della sicurezza stradale in generale e, dall’altro, alla definizione di criteri uniformi relativi ai periodi di guida e di riposo dei conducenti nonché al loro controllo (v., in tal senso, sentenza del 9 febbraio 2012, Urban, C-210/10, EU:C:2012:64, punto 25), e prevedono un insieme di misure, segnatamente criteri uniformi relativi ai periodi di guida e di riposo dei conducenti nonché il loro controllo, la cui osservanza deve essere garantita dagli Stati membri mediante l’applicazione di un regime sanzionatorio per qualsivoglia violazione dei medesimi, e ciò ai sensi dell’undicesimo considerando del regolamento n. 3821/85, per cui gli obiettivi del controllo dei tempi di lavoro e riposo esigono che i datori di lavoro e i conducenti siano tenuti a vigilare sul buon funzionamento dell’apparecchio eseguendo accuratamente le operazioni richieste dalla regolamentazione. Nel caso in cui il veicolo adibito al trasporto su strada sia dotato di un apparecchio di controllo analogico, tali dati sono registrati su un foglio di registrazione inserito nell’apparecchio. Qualora il veicolo sia dotato di un apparecchio di controllo digitale, detti dati sono memorizzati sulla carta del conducente, e l’art. 15, paragrafo 2, di detto regolamento dispone che i conducenti utilizzano i fogli di registrazione o la carta del conducente per ciascun giorno in cui guidano, dal momento in cui prendono in consegna il veicolo, e che il foglio di registrazione o la carta del conducente sono ritirati solo alla fine del periodo di lavoro giornaliero, a meno che il loro ritiro sia autorizzato diversamente. Relativamente a tale obbligo l’art. 15, paragrafo 7, lettera a), del regolamento n. 3821/85 prevede che, su richiesta delle autorità di controllo, il conducente di un veicolo munito di un apparecchio di controllo analogico sia tenuto, in particolare, a presentare, dopo il 1 gennaio 2008, i fogli di registrazione della giornata in corso e dei 28 giorni precedenti, ma in realtà, secondo i giudici di Lussemburgo, tale disposizione stabilisce un obbligo unico applicabile a questo intero periodo e non già obblighi distinti per ciascuna delle giornate in questione o per ciascuno dei fogli di registrazione corrispondenti.

3.2 Deve quindi ritenersi – secondo la Corte di Giustizia – che la corretta interpretazione delle norme comunitarie deponga per la conclusione secondo cui la violazione dell’obbligo prescritto dall’art. 15, paragrafo 7, lettera a), del regolamento n. 3821/85 costituisce un’infrazione unica e istantanea, consistente nell’impossibilità, per il conducente interessato, di presentare, al momento del controllo, tutti o parte di questi 29 fogli di registrazione e che tale infrazione non può che dar luogo a una sola sanzione. Conforta tale convincimento il fatto che, conformemente all’art. 19, paragrafo 1, del regolamento n. 561/2006, nessuna infrazione del regolamento n. 3821/85 è soggetta a più di una sanzione e che tale interpretazione non è messa in discussione dalle disposizioni dell’allegato III della direttiva 2006/22, le quali non miravano, infatti, a stabilire un elenco preciso e tassativo delle infrazioni ai regolamenti nn. 3821/85 e 561/2006, ma si limitavano a stabilire, per gli Stati membri, orientamenti riguardo a una gamma comune di infrazioni di tali regolamenti.

3.3 La sentenza della citata Corte ha poi evidenziato che, in forza dell’art. 19 del regolamento n. 561/2006, le sanzioni per infrazione dei regolamenti nn. 3821/85 e 561/2006 devono essere effettive, proporzionate, dissuasive e non discriminatorie. Posto che un inadempimento relativo all’art. 15, paragrafo 7, del regolamento n. 3821/85 non può essere considerato un’infrazione minore, la sanzione prevista per tale inadempimento deve essere sufficientemente elevata, in considerazione della gravità di tale infrazione, affinché essa possa produrre un reale effetto dissuasivo. Se è vero che un inadempimento relativo all’art. 15, paragrafo 7, del regolamento n. 3821/85 è tanto più grave quanto più elevato è il numero di fogli di registrazione che non possono essere presentati dal conducente (in quanto impedisce il controllo effettivo delle condizioni di lavoro dei conducenti e del rispetto della sicurezza stradale relativamente a più giorni), al fine di rispettare il requisito di proporzionalità delle sanzioni imposto dall’art. 19, paragrafo 1, del regolamento n. 561/2006, la sanzione dev’essere sufficientemente modulabile a seconda – della gravità dell’infrazione (v., in tal senso, sentenza del 9 febbraio 2012, UrlAn, C-210/10). Ma ancorché, nell’ipotesi in cui l’importo della sanzione amministrativa pecuniaria applicabile a una simile violazione ai sensi del diritto di uno Stato membro sia insufficiente per produrre un effetto dissuasivo, se il giudice nazionale fosse tenuto, in forza del principio di interpretazione conforme del diritto interno, a dare a tale diritto un’interpretazione per quanto più possibile conforme alle prescrizioni del diritto dell’Unione, lo stesso giudice nazionale deve, però, anche garantire il rispetto del principio di legalità dei reati e delle pene, sancito dall’art. 49, paragrafo 1, prima frase, della Carta dei diritti fondamentali dell’Unione Europea. E’ stato ricordato che, secondo la giurisprudenza della stessa Corte di Giustizia, tale principio esige che la legge definisca chiaramente le infrazioni e le pene che le reprimono e che tale condizione si rivela soddisfatta qualora il soggetto sia in grado di sapere, sulla base del dettato della disposizione pertinente e se del caso con l’aiuto dell’interpretazione che ne è data dai tribunali, quali atti e omissioni implichino la sua responsabilità penale (sentenza del 22 ottobre 2015, ACTreuhand/Commission, C-194/14, punto 40). Ciò comporta che, quand’anche il giudice nazionale reputasse l’importo massimo della sanzione amministrativa pecuniaria che può essere imposta nei procedimenti principali non sufficientemente elevato per produrre effetti dissuasivi, tale giudice non potrebbe imporre più sanzioni, ciascuna vertente su uno o più giorni rientranti nel periodo comprendente la giornata del controllo e i 28 giorni precedenti.

4. Richiamati i principi dettati dalla Corte di Giustizia nella indicata sentenza del 24 marzo 2021 e l’interpretazione vincolante per il giudice nazionale che è stata offerta delle norme in questa sede implicate (come già posto in risalto, di recente, con la sentenza di questa Corte n. 21626/2021), risultai pertanto evidente come il motivo di ricorso si palesi infondato, avendo il Tribunale di Firenze deciso la controversia in maniera conforme a diritto.

Il ricorso deve, quindi, essere rigettato.

5. Stante la complessità delle questioni giuridiche trattate, che hanno imposto anche la rimessione della questione (sulla quale non si era in precedenza, in ogni caso, ancora formato un orientamento giurisprudenziale di questa Corte) circa l’interpretazione delle norme applicabili nella vicenda in concreto alla Corte di Giustizia, si ritiene che sussistano i presupposti per la compensazione delle spese del presente giudizio.

6. Ancorché il ricorso sia stato proposto successivamente al 30 gennaio 2013 ed è rigettato, non sussistono le condizioni per dare atto – ai sensi della L. 24 dicembre 2012, n. 228, art. 1, comma 17 (Disposizioni per la formazione del bilancio annuale e pluriennale dello Stato – Legge di stabilità 2013), che ha aggiunto del Testo Unico di cui al D.P.R. 30 maggio 2002, n. 115, art. 13, comma 1-quater – della sussistenza dell’obbligo di versamento, da parte del ricorrente, dell’ulteriore importo a titolo di contributo unificato pari a quello dovuto per la stessa impugnazione, trattandosi di ricorso proposto da Amministrazione dello Stato (Cass. n. 1778/2016).

PQM

La Corte rigetta il ricorso e compensa le spese del presente giudizio.

Così deciso in Roma, nella Camera di consiglio della Sezione Seconda Civile, il 26 ottobre 2021.

Depositato in Cancelleria il 18 gennaio 2022