Corte Costituzionale, Sentenza n.217 del 20/10/2020

SENTENZA N. 217

ANNO 2020

REPUBBLICA ITALIANA

IN NOME DEL POPOLO ITALIANO

LA CORTE COSTITUZIONALE

composta dai signori: Presidente: Mario Rosario MORELLI; Giudici : Giancarlo CORAGGIO, Giuliano AMATO, Silvana SCIARRA, Daria de PRETIS, Nicolò ZANON, Franco MODUGNO, Augusto Antonio BARBERA, Giulio PROSPERETTI, Giovanni AMOROSO, Francesco VIGANÒ, Luca ANTONINI, Stefano PETITTI, Angelo BUSCEMA, Emanuela NAVARRETTA,

ha pronunciato la seguente

SENTENZA

nel giudizio di legittimità costituzionale degli artt. 4, comma 25, 9, comma 2, e 19 della legge della Regione Lazio 28 dicembre 2018, n. 13 (Legge di Stabilità regionale 2019), promosso dal Presidente del Consiglio dei ministri, con ricorso notificato il 27 febbraio-1° marzo 2019, depositato in cancelleria l’8 marzo 2019, iscritto al n. 40 del registro ricorsi 2019 e pubblicato nella Gazzetta Ufficiale della Repubblica n. 21, prima serie speciale, dell’anno 2019.

Visto l’atto di costituzione della Regione Lazio;

udito nell’udienza pubblica del 22 settembre 2020 il Giudice relatore Daria de Pretis;

uditi l’avvocato dello Stato Sergio Fiorentino per il Presidente del Consiglio dei ministri e l’avvocato Rodolfo Murra per la Regione Lazio;

deliberato nella camera di consiglio del 23 settembre 2020.

Ritenuto in fatto

1.– Con ricorso iscritto al n. 40 del registro ricorsi per il 2019, il Presidente del Consiglio dei ministri, rappresentato e difeso dall’Avvocatura generale dello Stato, ha promosso questioni di legittimità costituzionale, tra gli altri, degli artt. 4, comma 25, 9 e 19 della legge della Regione Lazio 28 dicembre 2018, n. 13 (Legge di Stabilità regionale 2019).

La prima disposizione impugnata stabilisce quanto segue: «Al fine di migliorare ed ottimizzare i servizi di assistenza sanitaria nei confronti della popolazione, con particolare riguardo alla situazione emergenziale che insiste nell’area del Comune di Anagni, è disposta l’autorizzazione di spesa pari a 100.000,00 euro per l’anno 2019 e a 200.000,00 euro per ciascuna delle annualità 2020 e 2021, nell’ambito della voce di spesa denominata “Spese per la realizzazione di hub per la gestione di situazioni di emergenza sanitaria”, da iscriversi nel Programma 05 “Servizio sanitario regionale - investimenti sanitari” della Missione 13 “Tutela della salute”, alla cui copertura si provvede mediante la corrispondente riduzione delle risorse iscritte a legislazione vigente, a valere sulle medesime annualità, nel fondo speciale in conto capitale di cui al Programma 03 della Missione 20. Le disposizioni di cui al presente comma si applicano in quanto compatibili con le previsioni del piano di rientro dal disavanzo sanitario della Regione e con quelle dei programmi operativi di cui all’articolo 2, comma 88, della legge 23 dicembre 2009, n. 191 (Disposizioni per la formazione del bilancio annuale e pluriennale dello Stato - legge finanziaria 2010) e successive modifiche e con le funzioni attribuite al commissario ad acta per la prosecuzione del piano di rientro dal disavanzo sanitario».

Il ricorrente rileva che tale norma prevede un investimento «sul territorio di Anagni per la costruzione di un hub per l’emergenza sanitaria» e che essa «si pone in contrasto con le competenze del Commissario ad acta per il Piano di rientro che, peraltro, adotta la rete ospedaliera anche ai sensi del D.M. 70/2015». Pertanto, la norma violerebbe il principio di leale collaborazione di cui all’art. 120 della Costituzione. Inoltre, sarebbe violato l’art. 81 Cost., «atteso che la disposizione determina minori entrate sul bilancio regionale sanitario, prive di copertura finanziaria».

Nel proprio atto di costituzione, depositato il 2 aprile 2019, la Regione Lazio replica, con riferimento al primo profilo, che l’art. 4, comma 25, contiene «una inequivoca clausola di salvaguardia» delle attribuzioni del commissario, che determinerebbe «una sospensione dell’efficacia della disposizione in contrasto con le previsioni del piano di rientro», durante il regime di commissariamento. Con riferimento al secondo profilo, la Regione osserva che la norma impugnata «è corredata di apposita copertura finanziaria, a valere sulle risorse del fondo speciale di parte corrente iscritto nel programma 03 della missione 20 del bilancio regionale 2019-2021».

2.– L’art. 9, comma 2, della legge reg. Lazio n. 13 del 2018 dispone quanto segue: «Allo scopo di agevolare la definizione del contenzioso pendente in materia di controlli esterni in ambito sanitario di cui all’articolo 8-octies del decreto legislativo 30 dicembre 1992, n. 502 (Riordino della disciplina in materia sanitaria, a norma dell’articolo 1 della legge 23 ottobre 1992, n. 421) e successive modifiche, per prestazioni rese nel periodo antecedente all’entrata in vigore del decreto del Commissario ad acta 8 giugno 2017, n. 218, ovvero per prevenirne l’attivazione e consentire la stabilizzazione degli effetti economici, la struttura sanitaria interessata può richiedere all’amministrazione regionale di essere ammessa al pagamento della sanzione amministrativa in misura pari a un terzo, fermo il pagamento integrale della differente remunerazione sul singolo ricovero. La richiesta è formulata nel termine di sessanta giorni dall’entrata in vigore della presente disposizione per i controlli la cui valorizzazione è stata già comunicata, ovvero entro sessanta giorni dalla comunicazione della valorizzazione degli stessi». Il comma 3 indica le condizioni in presenza delle quali la misura è accordata dall’amministrazione; il comma 4 stabilisce che «la struttura deve provvedere al pagamento integrale del debito entro i sessanta giorni successivi all’accoglimento dell’istanza […]» e il comma 5 contiene la clausola di invarianza finanziaria.

Secondo il ricorrente, l’art. 9, comma 2, riguarderebbe «una materia di competenza del Commissario ad acta per il Piano di rientro, che, in quanto tale, non potrebbe essere oggetto di legislazione regionale» (vengono citate le sentenze di questa Corte n. 110 del 2014 e n. 190 del 2017). Tra i compiti del commissario, infatti, rientrerebbe «anche il governo dei rapporti con i privati accreditati». La norma impugnata, oltre ad invadere le competenze del commissario, potrebbe «comportare una ridefinizione degli effetti economici e finanziari derivanti dai controlli esterni», con possibili ripercussioni «sui risultati di esercizio già validati dai tavoli tecnici». L’art. 9, comma 2, dunque, si porrebbe in contrasto con il principio di leale collaborazione di cui all’art. 120 Cost.

Nelle proprie difese, la Regione Lazio afferma di essere intervenuta «in materia di recuperi derivanti dagli esiti dei controlli esterni sulle prestazioni sanitarie erogate con onere a carico del SSR dalle strutture sanitarie private accreditate, consentendo […] lo sgravio, in misura pari a due terzi, delle sole sanzioni amministrative, fermo restando il pagamento del debito integrale […]». La resistente si sofferma sulla natura giuridica dei controlli sulle strutture sanitarie, affermandone la natura sanzionatoria. Essa rileva che i controlli «prevedevano un duplice meccanismo: a) da un lato la riclassificazione del ricovero incongruo e/o inappropriato e conseguente rideterminazione della remunerazione spettante; b) dall’altro l’applicazione della sanzione secondo un moltiplicatore predefinito». La Regione osserva che non era prevista la possibilità di un pagamento immediato, senza contestazioni, in misura ridotta, e che ciò aveva determinato un «eccessivo ricorso al contenzioso». Il commissario ad acta era dunque intervenuto con decreto n. 218 del 2017, consentendo «la possibilità di un pagamento diretto e deflazionato» e applicando «un moltiplicatore meno aggressivo di quello previgente». La Regione rileva che, poiché «l’atto amministrativo può intervenire per il futuro, è parso utile l’intervento legislativo regionale che fungesse da supporto per la definizione agevolata del contenzioso», legittimando il pagamento della sanzione in misura ridotta.

Quanto al secondo rilievo contenuto nel ricorso, la resistente osserva che la norma «non si ripercuote in senso negativo sui bilanci di esercizio già approvati dai “tavoli tecnici”» perché l’importo relativo ai «controlli in contestazione» non sarebbe stato contabilizzato in modo definitivo, mentre, se il controllo non è stato contestato, le aziende del Servizio sanitario avrebbero contabilizzato l’entrata in via definitiva e, in questa parte, i bilanci non sarebbero «minimamente intaccati dalla portata della disposizione legislativa».

In definitiva, il legislatore regionale, «conscio del commissariamento della Regione Lazio», avrebbe operato «in piena collaborazione […] con l’operato del commissario stesso (cfr. DCA 218/2017)» e avrebbe anzi agito per «stabilizzare i conti e rendere effettive le entrate, di fatto correlate e subordinate all’esito del contenzioso»; non sarebbe violato, pertanto, il principio di leale collaborazione.

3.– L’art. 19 della legge reg. Lazio n. 13 del 2018, intitolato «Interpretazione autentica dell’articolo 3, comma 1, della legge regionale 11 agosto 2009, n. 21, relativo agli interventi di ampliamento degli edifici e successive modifiche», stabilisce quanto segue: «La deroga di cui all’articolo 3, comma 1, della L.R. 21/2009 e successive modifiche, si interpreta nel senso che gli interventi di ampliamento previsti dal medesimo articolo 3, comma 1, sono consentiti anche in deroga ai limiti di densità edilizia di cui all’articolo 7 del decreto del Ministero per i lavori pubblici 2 aprile 1968, n. 1444 (Limiti inderogabili di densità edilizia, di altezza, di distanza fra i fabbricati e rapporti massimi tra spazi destinati agli insediamenti residenziali e produttivi e spazi pubblici o riservati alle attività collettive, al verde pubblico o a parcheggi da osservare ai fini della formazione dei nuovi strumenti urbanistici o della revisione di quelli esistenti, ai sensi dell’art. 17 della L. 6 agosto 1967, n. 765)».

L’art. 3 della legge della Regione Lazio 11 agosto 2009, n. 21 (Misure straordinarie per il settore edilizio ed interventi per l’edilizia residenziale sociale), concernente il cosiddetto “piano casa”, è intitolato «Interventi di ampliamento degli edifici» e stabilisce che «[i]n deroga alle previsioni degli strumenti urbanistici e dei regolamenti edilizi comunali vigenti o adottati sono consentiti, previa acquisizione del titolo abilitativo di cui all’articolo 6, interventi di ampliamento, nei seguenti limiti massimi relativi alla volumetria esistente o alla superficie utile […]». Secondo il ricorrente, la norma impugnata non sarebbe realmente interpretativa ma sarebbe piuttosto innovativa con «portata retroattiva». L’Avvocatura ricorda i limiti che, in base alla giurisprudenza costituzionale, incontra l’efficacia retroattiva delle leggi e osserva che la norma impugnata renderebbe legittime condotte che non erano tali al momento della loro realizzazione, in quanto «non conformi agli strumenti urbanistici di riferimento», «dando corpo, in definitiva, ad una surrettizia ipotesi di sanatoria straordinaria che esula dalle competenze regionali».

Il ricorrente rileva che, in base sia all’Intesa Stato-regioni del 1° aprile 2009, riguardante il “piano casa”, sia all’art. 5, comma 10, del decreto-legge 13 maggio 2011, n. 70 (Semestre Europeo - Prime disposizioni urgenti per l’economia), convertito, con modificazioni, nella legge 12 luglio 2011, n. 106, gli interventi edilizi di ampliamento «non possono riferirsi ad edifici abusivi o siti nei centri storici o in aree ad inedificabilità assoluta, con esclusione degli edifici per i quali sia stato rilasciato il titolo abilitativo edilizio in sanatoria».

La norma impugnata uscirebbe dai limiti fissati dalla giurisprudenza costituzionale e violerebbe l’art. 3 Cost.

Inoltre, la norma de qua violerebbe i principi di ragionevolezza e buon andamento di cui agli artt. 3 e 97 Cost., in quanto, «a motivo delle rilevanti modifiche via via apportate alla L.R. n. 21 del 2009, le amministrazioni comunali potrebbero in realtà non trovarsi nelle condizioni di poter effettivamente verificare caso per caso e distinguere ciò che è stato realizzato (o proseguito, o completato) nei periodi intercorrenti tra le modifiche medesime» (a tal proposito viene invocata la sentenza n. 73 del 2017 di questa Corte).

Infine, la norma impugnata violerebbe l’art. 117, terzo comma, Cost., per contrasto con i principi fondamentali posti dalla legislazione statale nella materia «governo del territorio». Il ricorrente richiama a tal fine tre disposizioni legislative statali: l’art. 2-bis del decreto del Presidente della Repubblica 6 giugno 2001, n. 380 (Testo unico delle disposizioni legislative e regolamentari in materia edilizia – Testo A), l’art. 5, comma 11, secondo periodo, del citato d.l. n. 70 del 2011 («Resta fermo il rispetto degli standard urbanistici, delle altre normative di settore aventi incidenza sulla disciplina dell’attività edilizia e in particolare delle norme antisismiche, di sicurezza, antincendio, igienico-sanitarie, di quelle relative all’efficienza energetica, di quelle relative alla tutela dell’ambiente e dell’ecosistema, nonché delle disposizioni contenute nel codice dei beni culturali e del paesaggio […]») e l’art. 14, comma 3, dello stesso d.P.R. n. 380 del 2001, che, nell’ambito della disciplina del «Permesso di costruire in deroga agli strumenti urbanistici», dispone che «[l]a deroga, nel rispetto delle norme igieniche, sanitarie e di sicurezza, può riguardare esclusivamente i limiti di densità edilizia, di altezza e di distanza tra i fabbricati di cui alle norme di attuazione degli strumenti urbanistici generali ed esecutivi, nonché le destinazioni d’uso ammissibili, fermo restando in ogni caso il rispetto delle disposizioni di cui agli articoli 7, 8 e 9 del decreto ministeriale 2 aprile 1968, n. 1444». Il ricorrente rileva che l’art. 14, comma 3, fa espressamente salvo l’art. 7 del d.m. n. 1444 del 1968 e riguarda «qualunque titolo abilitativo in deroga previsto da norme statali e regionali».

Nelle proprie difese, la Regione Lazio ricorda l’origine della disciplina del “piano casa” e osserva che, poiché l’art. 7 del d.m. n. 1444 del 1968 stabilisce «i limiti di densità edilizia che, zona per zona, gli strumenti urbanistici non possono superare», sarebbe evidente che, «una volta consentita la deroga ad essi da parte di un’intesa a carattere straordinario e contingente, deve essere oggetto di deroga necessariamente anche l’art. 7 del DM 1444/1968, pena l’assoluta inapplicabilità (o svuotamento di fatto) della l.r. n. 21/2009». L’art. 3 di questa legge sarebbe «sempre stato applicato in tal senso, consentendo gli ampliamenti in deroga alle previsioni del piano regolatore e quindi anche ai limiti del DM 1444/1968 che i piani, nella pressoché totalità dei casi, incarnano».

La norma impugnata non realizzerebbe una sanatoria di opere illegittime perché, pur difformi dagli strumenti urbanistici, le opere erano conformi all’art. 3 della legge reg. Lazio n. 21 del 2009.

Tale legge regionale richiederebbe l’esistenza del titolo edilizio, per cui essa sarebbe estranea all’ambito del cosiddetto accertamento di conformità.

La disposizione impugnata non sarebbe affatto innovativa in quanto la deroga ai «generali limiti di densità edilizia era già un elemento della norma». A riprova di ciò, la Regione osserva che la prima circolare regionale esplicativa della legge reg. Lazio n. 21 del 2009 (circolare 26 gennaio 2012, n. 20) aveva già ritenuto che la legge stessa fosse idonea a derogare al d.m. n. 1444 del 1968.

La Regione ricorda inoltre che già esiste una legge regionale che deroga espressamente all’art. 7 di tale decreto: si tratta dell’art. 7, comma 3, della legge della Regione Lazio 18 luglio 2017, n. 7 (Disposizioni per la rigenerazione urbana e per il recupero edilizio), in tema di rigenerazione urbana.

Poiché i comuni laziali avrebbero sempre rilasciato titoli edilizi, ai sensi dell’art. 3 della legge reg. Lazio n. 21 del 2009, a prescindere dai limiti di cui all’art. 7 del d.m. n. 1444 del 1968, l’eventuale modifica dell’«interpretazione decennale sempre seguita» produrrebbe «disparità di trattamento».

Sarebbe infine inconferente il richiamo dell’art. 2-bis d.P.R. n. 380 del 2001, in quanto la legge reg. Lazio n. 21 del 2009 sarebbe stata adottata «nel quadro di un’intesa eccezionale e derogatoria», che avrebbe «attribuito alle regioni poteri legislativi travalicanti l’ordinario assetto disciplinato dal D.P.R. n. 380/2001».

Considerato in diritto

1.– Il Presidente del Consiglio dei ministri, rappresentato e difeso dall’Avvocatura generale dello Stato, ha promosso questioni di legittimità costituzionale, tra gli altri, degli artt. 4, comma 25, 9 e 19 della legge della Regione Lazio 28 dicembre 2018, n. 13 (Legge di Stabilità regionale 2019).

La presente sentenza si pronuncia sui motivi di ricorso relativi alle norme sopra indicate, restando riservata a separate decisioni la trattazione degli altri motivi proposti con lo stesso ricorso. Le questioni qui in esame riguardano norme di contenuto diverso, che vengono separatamente trattate di seguito.

2.– La prima disposizione impugnata dispone un’autorizzazione di spesa per complessivi 500.000 euro in tre anni, al fine di realizzare una struttura sanitaria volta a far fronte alla «situazione emergenziale che insiste nell’area del Comune di Anagni». Più precisamente l’art. 4, comma 25, stabilisce quanto segue: «Al fine di migliorare ed ottimizzare i servizi di assistenza sanitaria nei confronti della popolazione, con particolare riguardo alla situazione emergenziale che insiste nell’area del Comune di Anagni, è disposta l’autorizzazione di spesa pari a 100.000,00 euro per l’anno 2019 e a 200.000,00 euro per ciascuna delle annualità 2020 e 2021, nell’ambito della voce di spesa denominata “Spese per la realizzazione di hub per la gestione di situazioni di emergenza sanitaria”, da iscriversi nel Programma 05 “Servizio sanitario regionale - investimenti sanitari” della Missione 13 “Tutela della salute”, alla cui copertura si provvede mediante la corrispondente riduzione delle risorse iscritte a legislazione vigente, a valere sulle medesime annualità, nel fondo speciale in conto capitale di cui al Programma 03 della Missione 20. Le disposizioni di cui al presente comma si applicano in quanto compatibili con le previsioni del piano di rientro dal disavanzo sanitario della Regione e con quelle dei programmi operativi di cui all’articolo 2, comma 88, della legge 23 dicembre 2009, n. 191 (Disposizioni per la formazione del bilancio annuale e pluriennale dello Stato - legge finanziaria 2010) e successive modifiche e con le funzioni attribuite al commissario ad acta per la prosecuzione del piano di rientro dal disavanzo sanitario».

Secondo il ricorrente, la norma si porrebbe in contrasto con le competenze del commissario ad acta per il piano di rientro dal disavanzo sanitario e violerebbe pertanto il principio di leale collaborazione di cui all’art. 120 della Costituzione. Sarebbe inoltre incompatibile con il principio di copertura finanziaria di cui all’art. 81 Cost., «atteso che la disposizione determina minori entrate sul bilancio regionale sanitario, prive di copertura finanziaria».

2.1.– La prima questione è fondata.

In via preliminare, è opportuno ricordare brevemente le vicende relative al disavanzo sanitario della Regione Lazio, prendendo le mosse dall’accordo per il «Piano di rientro dal disavanzo sanitario della Regione Lazio» (di seguito: Accordo), siglato il 28 febbraio 2007 (e approvato dalla Giunta regionale con delibera 6 marzo 2007, n. 149), ai sensi dell’art. 1, comma 180, della legge 30 dicembre 2004, n. 311, recante «Disposizioni per la formazione del bilancio annuale e pluriennale dello Stato (legge finanziaria 2005)», che prevedeva una serie di interventi diretti al recupero del disavanzo sanitario e alla concomitante riorganizzazione del Servizio sanitario regionale, nel rispetto dell’erogazione dei livelli essenziali di assistenza (LEA).

In seguito, la Regione Lazio è stata sottoposta a commissariamento, in attuazione dell’art. 4 del decreto-legge 1 ottobre 2007, n. 159 (Interventi urgenti in materia economico-finanziaria, per lo sviluppo e l’equità sociale), convertito, con modificazioni, nella legge 29 novembre 2007, n. 222; la prima nomina di un commissario è stata disposta con delibera del Consiglio dei ministri 11 luglio 2008.

Ai sensi di quanto previsto dall’art. 2, comma 88, della legge 23 dicembre 2009, n. 191, recante «Disposizioni per la formazione del bilancio annuale e pluriennale dello Stato (legge finanziaria 2010)», il piano di rientro è poi proseguito attraverso diversi programmi operativi (adottati con decreti del commissario), relativi agli anni 2010, 2011-2012, 2013-2015, 2016-2018. Al momento dell’entrata in vigore della norma impugnata, era efficace il programma operativo relativo a quest’ultimo triennio, approvato con decreto del commissario ad acta (DCA) del 22 febbraio 2017, n. 52.

Successivamente, con delibera del 1° dicembre 2017, il Consiglio dei ministri, preso atto dei «risultati raggiunti dal Commissario ad acta che attestano il progressivo processo di aggiustamento dei saldi di bilancio nonche´ di miglioramento dei livelli delle prestazioni del Servizio sanitario regionale», ha assegnato allo stesso commissario «il compito di proseguire le azioni gia` intraprese al fine di procedere […] al rientro nella gestione ordinaria». Di conseguenza, in attuazione dell’art. 2, comma 88, secondo periodo, della legge n. 191 del 2009, è stato adottato un nuovo piano di rientro (2019-2021), approvato con delibera del Consiglio dei ministri del 5 marzo 2020, che ha disposto l’uscita della Regione Lazio dal commissariamento (subordinatamente alla verifica del recepimento di determinate modifiche).

2.2.– Così tratteggiato il quadro di riferimento, si può passare alla valutazione del merito della questione.

Già l’Accordo del 28 febbraio 2007 comprendeva l’apertura di nuove strutture sanitarie tra i provvedimenti che la Regione non poteva assumere in modo autonomo (art. 3, punto 6). A sua volta, la «Ridefinizione della rete e dell’offerta di servizi ospedalieri» rappresentava uno degli «Obiettivi» del piano stesso (allegato all’Accordo).

La delibera del Consiglio dei ministri 10 aprile 2018, con cui è stato nominato l’ultimo commissario operante nella Regione Lazio, ha assegnato allo stesso «l’incarico prioritario di proseguire nell’attuazione dei Programmi operativi 2016-2018». Dal programma operativo relativo al triennio 2016-2018, approvato con DCA n. 52 del 2017 ed efficace al momento di entrata in vigore della disposizione impugnata (1° gennaio 2019), emerge poi chiaramente come la Regione non potesse decidere autonomamente l’apertura di nuove strutture. Per quanto riguarda in particolare quelle di emergenza, è significativo il punto 11.1, nel quale si tratta della «Rete dell’emergenza» senza prevedere un nuovo hub ad Anagni (anzi, si prospetta un accorpamento delle centrali 118 di Latina e Frosinone).

Accertato che la scelta di realizzare un hub per l’emergenza sanitaria nel Comune di Anagni rientra effettivamente nelle competenze del commissario ad acta, occorre verificare la portata della clausola di salvaguardia contenuta nella disposizione impugnata, in base alla quale «[l]e disposizioni di cui al presente comma si applicano in quanto compatibili con le previsioni del piano di rientro dal disavanzo sanitario della Regione e con quelle dei programmi operativi di cui all’articolo 2, comma 88, della legge 23 dicembre 2009, n. 191 (Disposizioni per la formazione del bilancio annuale e pluriennale dello Stato - legge finanziaria 2010) e successive modifiche e con le funzioni attribuite al commissario ad acta per la prosecuzione del piano di rientro dal disavanzo sanitario». Secondo la Regione Lazio, infatti, tale clausola determinerebbe «una sospensione dell’efficacia della disposizione in contrasto con le previsioni del piano di rientro», durante il regime di commissariamento.

Tale tesi non è condivisibile. Già in altre occasioni questa Corte ha ritenuto clausole di salvaguardia di questo tipo inidonee allo scopo di preservare dal vizio di incostituzionalità norme legislative regionali che contrastavano puntualmente con le competenze del commissario ad acta per il piano di rientro dal disavanzo sanitario (sentenze n. 199 del 2018 e n. 28 del 2013), precisando in particolare che, nel momento in cui una clausola di salvaguardia si affianca ad una norma che, come quella in esame, in modo chiaro e specifico interferisce con le competenze del commissario, essa deve ritenersi «priva di reale significato normativo» (sentenza n. 28 del 2013).

In ragione del contrasto della norma impugnata con le competenze del commissario si deve dunque ritenere fondata la lamentata violazione del parametro costituzionale invocato nel ricorso (art. 120, secondo comma, Cost.).

Il principio di leale collaborazione, che deve sempre «governare i rapporti fra lo Stato e le Regioni nelle materie e in relazione alle attivita` in cui le rispettive competenze concorrano o si intersechino, imponendo un contemperamento dei rispettivi interessi» (sentenza n. 242 del 1997), non si attenua infatti nel contesto della relazione che si instaura fra Stato e regione quando il primo esercita i suoi poteri sostitutivi nei confronti della seconda. Anzi, come suggerisce il testo costituzionale, il principio è affermato all’art. 120, secondo comma, proprio in relazione all’esercizio del potere sostitutivo statale, che chiaramente attiva una relazione complessa tra Stato e regioni, nell’ambito della quale un potere tipicamente statale interseca competenze regionali (nel caso di specie, le materie concorrenti del coordinamento della finanza pubblica e della tutela della salute: sentenza n. 247 del 2019). E sebbene l’art. 120, secondo comma, Cost. richiami la leale collaborazione come limite del potere sostitutivo statale («La legge definisce le procedure atte a garantire che i poteri sostitutivi siano esercitati nel rispetto del principio di sussidiarietà e del principio di leale collaborazione»), è implicito nella stessa natura relazionale del principio che esso debba essere rispettato anche da parte della regione. Esso si traduce infatti in concreto in doveri e aspettative – di informazione, di previsione di strumenti di raccordo e, in generale, di comportamenti realmente collaborativi, corretti e non ostruzionistici, in definitiva, appunto, leali – che non possono che essere reciproci.

Il carattere vincolante per la regione (anche qualora agisca con legge) del piano di rientro è stabilito direttamente dalla legge (art. 1, comma 796, lettera b, della legge 27 dicembre 2006, n. 296, recante «Disposizioni per la formazione del bilancio annuale e pluriennale dello Stato (legge finanziaria 2007)», e art. 2, commi 80 e 95, della legge n. 191 del 2009), che vieta altresì ogni interferenza della regione con le competenze del commissario ad acta regolate dall’art. 4 del d.l. n. 159 del 2007 e dall’art. 2, comma 83, della legge n. 191 del 2009. Tant’è vero che più volte questa Corte ha dichiarato costituzionalmente illegittime leggi regionali che si sovrapponevano alle prerogative del commissario o contrastavano con il piano di rientro (da ultimo, sentenze n. 177 e n. 166 del 2020, n. 247, n. 199 e n. 117 del 2018).

Alla luce delle norme citate, una legge regionale che, come quella in esame, interviene direttamente su un oggetto rientrante nella programmazione del piano di rientro e nelle competenze del commissario risulta assunta in palese violazione del principio di leale collaborazione, il quale esige che la regione non interferisca con lo svolgimento delle funzioni del commissario e non ostacoli il perseguimento degli obiettivi del piano di rientro.

In questo contesto, la previsione formale di una clausola di salvaguardia in evidente contrasto con la puntuale autorizzazione di spesa disposta con la stessa norma finisce per avvalorare, con la sua ambiguità, la lesione del dovere di leale collaborazione, poiché nello stesso momento in cui ha adottato la norma impugnata la Regione Lazio era in grado di valutare la conformità dell’autorizzazione di spesa rispetto al piano, e l’esito della sua valutazione avrebbe dovuto condurla a decidere correttamente per l’omissione della clausola ovvero per la rinuncia alla spesa.

Va dunque dichiarata l’illegittimità costituzionale dell’art. 4, comma 25, della legge reg. Lazio n. 13 del 2018.

2.3.– L’accoglimento della questione sollevata con riferimento al principio di leale collaborazione comporta l’assorbimento della seconda questione, relativa all’art. 81 Cost.

3.– La seconda disposizione impugnata è l’art. 9 della legge reg. Lazio n. 13 del 2018.

Di tale articolo, il comma 2 recita: «Allo scopo di agevolare la definizione del contenzioso pendente in materia di controlli esterni in ambito sanitario di cui all’articolo 8-octies del decreto legislativo 30 dicembre 1992, n. 502 (Riordino della disciplina in materia sanitaria, a norma dell’articolo 1 della legge 23 ottobre 1992, n. 421) e successive modifiche, per prestazioni rese nel periodo antecedente all’entrata in vigore del decreto del Commissario ad acta 8 giugno 2017, n. 218, ovvero per prevenirne l’attivazione e consentire la stabilizzazione degli effetti economici, la struttura sanitaria interessata può richiedere all’amministrazione regionale di essere ammessa al pagamento della sanzione amministrativa in misura pari a un terzo, fermo il pagamento integrale della differente remunerazione sul singolo ricovero. La richiesta è formulata nel termine di sessanta giorni dall’entrata in vigore della presente disposizione per i controlli la cui valorizzazione è stata già comunicata, ovvero entro sessanta giorni dalla comunicazione della valorizzazione degli stessi». Il comma 3 indica le condizioni in presenza delle quali la misura è accordata dall’amministrazione; il comma 4 stabilisce che «la struttura deve provvedere al pagamento integrale del debito entro i sessanta giorni successivi all’accoglimento dell’istanza […]» e il comma 5 contiene la clausola di invarianza finanziaria.

Secondo il ricorrente, l’art. 9 violerebbe il principio di leale collaborazione di cui all’art. 120 Cost. in quanto contrasterebbe con le competenze del Commissario ad acta per il piano di rientro dal disavanzo sanitario, tra le quali rientra «anche il governo dei rapporti con i privati accreditati», e potrebbe «comportare una ridefinizione degli effetti economici e finanziari derivanti dai controlli esterni», con possibili ripercussioni «sui risultati di esercizio già validati dai tavoli tecnici».

È necessario innanzitutto delimitare il thema decidendum. Mentre infatti l’epigrafe del ricorso menziona genericamente l’art. 9, e nello svolgimento del motivo vengono riportati i commi da 2 a 5 dello stesso art. 9, la censura viene argomentata, in realtà, con riferimento a una norma specifica, cioè a quella contenuta nel comma 2, che consente alle strutture sanitarie private di pagare un terzo della sanzione amministrativa irrogata nell’ambito dei controlli esterni sull’appropriatezza dei ricoveri di cui all’art. 8-octies del decreto legislativo 30 dicembre 1992, n. 502 (Riordino della disciplina in materia sanitaria, a norma dell’articolo 1 della legge 23 ottobre 1992, n. 421). Poiché dunque nessuna doglianza è rivolta agli altri commi, oggetto di impugnazione deve considerarsi solo l’art. 9, comma 2, della legge reg. Lazio n. 13 del 2018.

3.1.– La questione è fondata.

I controlli «sul rispetto degli accordi contrattuali da parte di tutti i soggetti interessati nonché sulla qualità della assistenza e sulla appropriatezza delle prestazioni rese» sono previsti dall’art. 8-octies del d.lgs. n. 502 del 1992 e dall’art. 79, comma 1-septies, del decreto-legge 25 giugno 2008, n. 112 (Disposizioni urgenti per lo sviluppo economico, la semplificazione, la competitività, la stabilizzazione della finanza pubblica e la perequazione tributaria), convertito, con modificazioni, nella legge 6 agosto 2008, n. 133. Il legislatore regionale li ha disciplinati con l’art. 70 della legge della Regione Lazio 6 febbraio 2003, n. 2, recante «Legge finanziaria regionale per l’esercizio 2003 (legge regionale 20 novembre 2001, n. 25, articolo 11)», e con le delibere attuative di esso.

L’esito negativo dei controlli sulle prestazioni rese dai soggetti privati implica due conseguenze (salva la possibile interruzione del rapporto con la struttura privata): il ricalcolo della remunerazione spettante e la sanzione, la cui determinazione è affidata alle regioni dall’art. 8-octies, comma 3, lettera a), del d.lgs. n. 502 del 1992.

In seguito al commissariamento della Regione Lazio, in materia sono intervenuti diversi decreti del commissario. Con DCA n. 218 del 2017 sono stati modificati i criteri e le procedure riguardanti tali controlli. In particolare l’art. 9, comma 3, dell’Allegato A di tale decreto prevede che, «[i]n caso di accettazione dell’esito dei controlli e/o di pagamento entro 60 giorni dalla richiesta, l’importo delle penalizzazioni aggiuntive si riduce di un terzo».

La norma regionale censurata mira a rendere possibile il pagamento in misura ridotta della sanzione anche per prestazioni rese prima del DCA n. 218 del 2017. Essa introduce inoltre una riduzione in misura diversa e maggiore rispetto a quella prevista nel decreto del commissario. Mentre infatti il DCA prevede la riduzione di un terzo, l’art. 9, comma 2, consentendo il pagamento della sanzione «in misura pari a un terzo», introduce una riduzione di due terzi.

Escluso dunque che la norma impugnata si limiti a confermare quanto già deciso dal commissario – disponendo invece un’estensione della portata delle sanzioni interessate dalla riduzione e una sensibile modifica della sua misura – si deve concludere che essa interviene su un oggetto sottratto all’autonomia regionale, sovrapponendosi con le competenze del commissario, alle quali va ricondotta, in base al programma operativo 2016-2018 di cui al DCA n. 52 del 2017, la materia oggetto dell’art. 9, comma 2, impugnato. Il punto 1.9 del citato programma riguarda infatti la «Gestione del contenzioso pregresso con gli erogatori dei servizi assistenziali», il punto 12 concerne i «Rapporti con gli erogatori pubblici e privati» e il punto 12.3 prevede in particolare la «Revisione del DCA n. 40/2012 in materia di controlli esterni». La stessa norma impugnata, del resto, menzionando il DCA n. 218 del 2017, dimostra che la materia dei controlli e delle relative sanzioni rientra nelle competenze del commissario. Essa si sovrappone inoltre a quanto disposto dal DCA n. 40 del 2012, che regola, nel punto 3.4 e seguenti dell’Allegato, le sanzioni amministrative conseguenti ai controlli, individuando in particolare il quantum che la norma impugnata intende ridurre.

Dall’accertato contrasto tra la norma impugnata e le competenze del commissario consegue la violazione del principio di leale collaborazione di cui all’art. 120, secondo comma, Cost., per le ragioni già esposte con riferimento all’art. 4, comma 25.

Va dunque dichiarata l’illegittimità costituzionale dell’art. 9, comma 2, della legge reg. Lazio n. 13 del 2018.

Poiché i commi 3 e 4 dello stesso art. 9 dettano norme strettamente collegate al comma 2 (il comma 3 indica le condizioni in presenza delle quali la riduzione è accordata dall’amministrazione e il comma 4 stabilisce che «la struttura deve provvedere al pagamento integrale del debito entro i sessanta giorni successivi all’accoglimento dell’istanza […]»), la pronuncia di accoglimento ne determina l’inapplicabilità.

4.– La terza disposizione regionale impugnata è l’art. 19 della legge reg. Lazio n. 13 del 2018, che fornisce l’interpretazione autentica di una disposizione della legge della Regione Lazio sul “piano casa” (legge regionale 11 agosto 2009, n. 21, recante «Misure straordinarie per il settore edilizio ed interventi per l’edilizia residenziale sociale»), adottata sulla base dell’art. 11 del d.l. n. 112 del 2008, come convertito, e della successiva Intesa del 1° aprile 2009, e stabilisce in particolare che «[l]a deroga di cui all’articolo 3, comma 1, della L.R. 21/2009 e successive modifiche, si interpreta nel senso che gli interventi di ampliamento previsti dal medesimo articolo 3, comma 1, sono consentiti anche in deroga ai limiti di densità edilizia» di cui all’art. 7 del d.m. n. 1444 del 1968. La disposizione interpretata, intitolata «Interventi di ampliamento degli edifici», statuisce a sua volta, nella parte oggetto dell’intervento interpretativo (art. 3, comma 1), che «[i]n deroga alle previsioni degli strumenti urbanistici e dei regolamenti edilizi comunali vigenti o adottati sono consentiti, previa acquisizione del titolo abilitativo di cui all’articolo 6, interventi di ampliamento, nei seguenti limiti massimi relativi alla volumetria esistente o alla superficie utile […]».

La legge reg. Lazio n. 21 del 2009 è stata poi oggetto di numerose modifiche, alcune delle quali apportate in attuazione del cosiddetto secondo “piano casa”, previsto dall’art. 5, comma 9, del decreto-legge 13 maggio 2011, n. 70 (Semestre Europeo – Prime disposizioni urgenti per l’economia), convertito, con modificazioni, nella legge 12 luglio 2011, n. 106. Nella regione il “piano casa” doveva avere in origine una durata di due anni (si veda il testo originario dell’art. 6, comma 4, della legge reg. Lazio n. 21 del 2009), che è stata via via prorogata (come in altre regioni) dalle successive leggi regionali di modifica. Per effetto dell’art. 3, comma 89, della legge della Regione Lazio 31 dicembre 2016, n. 17 (Legge di Stabilità regionale 2017), e dell’art. 10, comma 10, della legge della Regione Lazio 18 luglio 2017, n. 7 (Disposizioni per la rigenerazione urbana e per il recupero edilizio), il “piano casa” è cessato nella Regione Lazio il 1° giugno 2017 (art. 6, comma 4-bis, della legge reg. Lazio n. 21 del 2009).

4.1.– Secondo il ricorrente, la norma impugnata violerebbe: a) l’art. 3 Cost., per contrasto con il principio di ragionevolezza che funge da limite all’efficacia retroattiva delle leggi, in quanto renderebbe retroattivamente legittime condotte non conformi agli strumenti urbanistici al momento della loro realizzazione, introducendo così una surrettizia ipotesi di sanatoria straordinaria; b) gli artt. 3 e 97 Cost., per contrasto con i principi di ragionevolezza e di buon andamento dell’amministrazione, in quanto le rilevanti modifiche via via apportate alla legge reg. Lazio n. 21 del 2009 potrebbero porre le amministrazioni comunali nella condizione di non poter verificare ciò che è stato realizzato nei diversi periodi; c) l’art. 117, terzo comma, Cost., in relazione alla competenza concorrente dello Stato nella materia «governo del territorio», per contrasto con i principi dettati dalla legislazione statale all’art. 2-bis del decreto del Presidente della Repubblica 6 giugno 2001, n. 380 (Testo unico delle disposizioni legislative e regolamentari in materia edilizia – Testo A), all’art. 5, comma 11, secondo periodo, del d.l. n. 70 del 2011, come convertito, e all’art. 14, comma 3, del citato testo unico in tema di titoli abilitativi in deroga.

Questa Corte ritiene di affrontare in primo luogo la terza questione. In sintesi, secondo il ricorrente la norma impugnata, derogando all’art. 7 del d.m. n. 1444 del 1968, avrebbe violato un principio, desumibile dalla legislazione statale, secondo il quale l’art. 7 (che fissa i «Limiti di densità edilizia») sarebbe invece inderogabile.

Si deve preliminarmente precisare che dei tre parametri interposti indicati nel ricorso non è invocato in maniera pertinente il terzo, cioè l’art. 14 del d.P.R. n. 380 del 2001, che disciplina il «permesso di costruire in deroga agli strumenti urbanistici». Il comma 3 di tale disposizione stabilisce che «[l]a deroga, nel rispetto delle norme igieniche, sanitarie e di sicurezza, può riguardare esclusivamente i limiti di densità edilizia, di altezza e di distanza tra i fabbricati di cui alle norme di attuazione degli strumenti urbanistici generali ed esecutivi, nonché le destinazioni d’uso ammissibili, fermo restando in ogni caso il rispetto delle disposizioni di cui agli articoli 7, 8 e 9 del decreto ministeriale 2 aprile 1968, n. 1444».

La norma è infatti richiamata dall’art. 5 del d.l. n. 70 del 2011 – nei commi 11 e 13 – solo per il caso di assenza di leggi regionali, sicché l’esistenza di una legge regionale sul “piano casa” esclude l’applicabilità dell’art. 14 del testo unico.

4.2.– Ciò precisato, la questione è fondata.

È opportuno ricordare che, secondo questa Corte, i limiti fissati dal d.m. n. 1444 del 1968, che trova il proprio fondamento nell’art. 41-quinquies, commi 8 e 9, della legge 17 agosto 1942, n. 1150 (Legge urbanistica), hanno efficacia vincolante anche verso il legislatore regionale (ad esempio, sentenza n. 232 del 2005), salvo quanto si dirà in relazione all’art. 2-bis del d.P.R. n. 380 del 2001, costituendo essi principi fondamentali della materia, in particolare come limiti massimi di densità edilizia a tutela del «primario interesse generale all’ordinato sviluppo urbano» (Consiglio di Stato, sezione quarta, sentenza 5 novembre 2018, n. 6250).

La Regione Lazio non contesta, in generale, il carattere inderogabile del d.m. n. 1444 del 1968, ma ritiene che la legge regionale sul “piano casa” rappresenti una disciplina speciale, in grado di derogare all’art. 7 del citato decreto.

L’assunto non può essere condiviso.

Occorre ricordare che la prima norma legislativa statale sul “piano casa” (art. 11 del d.l. n. 112 del 2008) non contemplava la possibilità che gli ampliamenti consentiti derogassero al d.m. n. 1444 del 1968 e, coerentemente, tale possibilità non risultava neppure dall’Intesa del 1° aprile 2009. Nemmeno nella seconda disciplina statale sul “piano casa” (art. 5 del d.l. n. 70 del 2011) si ritrova alcun cenno alla derogabilità del d.m. n. 1444 del 1968; anzi, il comma 11 dell’art. 5 tiene «fermo il rispetto degli standard urbanistici», con chiaro riferimento al citato decreto.

L’art. 5 del d.l. n. 70 del 2011 è stato poi oggetto di interpretazione ad opera dell’art. 1, comma 271, della legge 23 dicembre 2014, n. 190, recante «Disposizioni per la formazione del bilancio annuale e pluriennale dello Stato (legge di stabilità 2015)», secondo cui «[l]e previsioni e le agevolazioni previste dall’articolo 5, commi 9 e 14, del decreto-legge 13 maggio 2011, n. 70, convertito, con modificazioni, dalla legge 12 luglio 2011, n. 106, si interpretano nel senso che le agevolazioni incentivanti previste in detta norma prevalgono sulle normative di piano regolatore generale, anche relative a piani particolareggiati o attuativi, fermi i limiti di cui all’articolo 5, comma 11, secondo periodo, del citato decreto-legge n. 70 del 2011». Da un lato, dunque, il legislatore statale ha avvertito la necessità di affermare espressamente la possibilità di derogare – nell’ambito del “piano casa” – agli strumenti urbanistici, dall’altro tale deroga è stata limitata ad essi, senza alcuna estensione alle norme statali (anzi, il limite di cui al citato art. 5, comma 11, è stato tenuto fermo).

L’art. 19 della legge reg. Lazio n. 13 del 2018, affermando la possibilità che gli interventi di ampliamento previsti nell’ambito del “piano casa” deroghino ai limiti di densità edilizia di cui all’art. 7 del d.m. n. 1444 del 1968, si pone pertanto in contrasto con l’art. 5, comma 11, secondo periodo, del d.l. n. 70 del 2011, che rappresenta un principio fondamentale nella materia concorrente «governo del territorio».

Tale conclusione è avvalorata da due ulteriori argomenti. In primo luogo, viene in evidenza la giurisprudenza amministrativa, che ha statuito la necessità di assoggettare a stretta interpretazione le disposizioni sul “piano casa” (per tutti Tribunale amministrativo regionale della Campania, sentenza 3 agosto 2020, n. 3474, e Consiglio di Stato, sezione quarta, sentenza 30 ottobre 2017, n. 4992, riguardanti specificamente i limiti di densità edilizia di cui all’art. 7 del d.m. n. 1444 del 1968). Tale criterio interpretativo conferma il significato che occorre attribuire alla mancata previsione della derogabilità dell’art. 7 del citato decreto.

In secondo luogo, si può osservare che, se gli artt. 7, 8 e 9 del d.m. n. 1444 del 1968 fossero derogabili, le leggi regionali potrebbero prevedere ampliamenti senza limiti percentuali determinati, salvo il controllo di ragionevolezza (dato che i limiti posti dall’art. 5, comma 14, del d.l. n. 70 del 2011 riguardano il caso di assenza di leggi regionali), e ciò sarebbe in evidente contrasto con la segnalata finalità di tutela del primario interesse generale all’ordinato sviluppo urbano presidiato dal principio fondamentale della legge statale.

4.3.– La norma impugnata viola anche il secondo parametro interposto invocato nel ricorso (art. 2-bis, comma 1, del d.P.R. n. 380 del 2001).

L’art. 2-bis del testo unico, introdotto dall’art. 30, comma 1, lettera Oa), del decreto-legge 21 giugno 2013, n. 69 (Disposizioni urgenti per il rilancio dell’economia), convertito, con modificazioni, nella legge 9 agosto 2013, n. 98, prevede, al comma 1, che le leggi regionali possano derogare al d.m. n. 1444 del 1968, ma solo «nell’ambito della definizione o revisione di strumenti urbanistici comunque funzionali a un assetto complessivo e unitario o di specifiche aree territoriali». Si tratta di una norma che recepisce la giurisprudenza di questa Corte, secondo cui le leggi regionali possono derogare alle distanze fissate nel d.m. n. 1444 del 1968 solo a condizione che le deroghe siano recepite da strumenti urbanistici attuativi (funzionali a conformare un assetto complessivo e unitario di determinate zone del territorio) e non riguardino singoli edifici (per tutte, sentenze n. 41 del 2017 e n. 231 del 2016): come, del resto, già previsto dall’art. 9, ultimo comma, del d.m. n. 1444 del 1968. L’art. 2-bis, comma 1, peraltro, non riguarda solo le distanze, come risulta dall’art. 5 del decreto-legge 18 aprile 2019, n. 32 (Disposizioni urgenti per il rilancio del settore dei contratti pubblici, per l’accelerazione degli interventi infrastrutturali, di rigenerazione urbana e di ricostruzione a seguito di eventi sismici), convertito, con modificazioni, nella legge 14 giugno 2019, n. 55, che ha inserito nell’art. 2-bis il seguente comma 1-bis: «Le disposizioni del comma 1 sono finalizzate a orientare i comuni nella definizione di limiti di densità edilizia, altezza e distanza dei fabbricati negli ambiti urbani consolidati del proprio territorio».

La norma impugnata, al contrario, prevede una deroga che prescinde del tutto da una pianificazione attuativa e si collega solo ai titoli edilizi di cui all’art. 6 della legge reg. Lazio n. 21 del 2009. Dunque, l’art. 19 della legge reg. Lazio n. 13 del 2018 viola l’art. 2-bis, comma 1, del d.P.R. n. 380 del 2001.

4.4.– L’accoglimento della questione promossa con riferimento all’art. 117, terzo comma, Cost., per violazione dei due parametri interposti sopra indicati, comporta l’assorbimento delle altre due, promosse in riferimento agli artt. 3 e 97 Cost.

per questi motivi

LA CORTE COSTITUZIONALE

riservata a separate pronunce la decisione delle ulteriori questioni di legittimità costituzionale promosse dal Presidente del Consiglio dei ministri con il ricorso indicato in epigrafe;

1) dichiara l’illegittimità costituzionale dell’art. 4, comma 25, della legge della Regione Lazio 28 dicembre 2018, n. 13 (Legge di Stabilità regionale 2019);

2) dichiara l’illegittimità costituzionale dell’art. 9, comma 2, della legge reg. Lazio n. 13 del 2018;

3) dichiara l’illegittimità costituzionale dell’art. 19 della legge reg. Lazio n. 13 del 2018.

Così deciso in Roma, nella sede della Corte costituzionale, Palazzo della Consulta, il 23 settembre 2020.

F.to:

Mario Rosario MORELLI, Presidente

Daria de PRETIS, Redattore

Filomena PERRONE, Cancelliere

Depositata in Cancelleria il 20 ottobre 2020.

Il Cancelliere

F.to: Filomena PERRONE