Corte Costituzionale, Sentenza n.279 del 23/12/2020

SENTENZA N. 279

ANNO 2020

REPUBBLICA ITALIANA

IN NOME DEL POPOLO ITALIANO

LA CORTE COSTITUZIONALE

composta dai signori: Presidente: Giancarlo CORAGGIO; Giudici : Giuliano AMATO, Silvana SCIARRA, Daria de PRETIS, Nicolò ZANON, Franco MODUGNO, Augusto Antonio BARBERA, Giulio PROSPERETTI, Giovanni AMOROSO, Francesco VIGANÒ, Luca ANTONINI, Stefano PETITTI, Angelo BUSCEMA, Emanuela NAVARRETTA,

ha pronunciato la seguente

SENTENZA

nel giudizio di legittimità costituzionale dell’art. 3, comma 3, della legge della Regione Siciliana 6 agosto 2019, n. 15 (Collegato alla legge di stabilità regionale per l’anno 2019 in materia di autonomie locali), promosso dal Presidente del Consiglio dei ministri, con ricorso notificato l’8-14 ottobre 2019, depositato in cancelleria il 16 ottobre 2019 ed iscritto al n. 110 del registro ricorsi 2019 e pubblicato nella Gazzetta Ufficiale della Repubblica n. 48, prima serie speciale, dell’anno 2019.

Visto l’atto di costituzione della Regione Siciliana;

udito nell’udienza pubblica del 1° dicembre 2020 il Giudice relatore Giovanni Amoroso;

uditi l’avvocato dello Stato Gianna Maria De Socio, per il Presidente del Consiglio dei ministri e l’avvocato Marina Valli, per la Regione Siciliana, entrambi in collegamento da remoto, ai sensi del punto 1) del decreto del Presidente della Corte del 30 ottobre 2020;

deliberato nella camera di consiglio del 3 dicembre 2020.

Ritenuto in fatto

1.- Con ricorso depositato il 16 ottobre 2019, il Presidente del Consiglio dei ministri, rappresentato e difeso dall’Avvocatura generale dello Stato, ha promosso questioni di legittimità costituzionale dell’art. 3, comma 3, della legge della Regione Siciliana 6 agosto 2019, n. 15 (Collegato alla legge di stabilità regionale per l’anno 2019 in materia di autonomie locali), in riferimento all’art. 117, terzo comma, della Costituzione, in relazione all’art. 20, comma 1, lettera b), del decreto legislativo 25 maggio 2017, n. 75, recante «Modifiche e integrazioni al decreto legislativo 30 marzo 2001, n. 165, ai sensi degli articoli 16, commi 1, lettera a), e 2, lettere b), c), d) ed e) e 17, comma 1, lettere a), c), e), f), g), h), l) m), n), o), q), r), s) e z), della legge 7 agosto 2015, n. 124, in materia di riorganizzazione delle amministrazioni pubbliche», e in riferimento alle «competenze attribuite alla regione Sicilia dallo Statuto speciale, approvato con R. D. Lgs. 15 maggio 1946, n. 455».

2.- La disposizione regionale impugnata, rubricata «Modifiche all’articolo 3 della legge regionale 29 dicembre 2016, n. 27 in materia di fuoriuscita del personale precario», dispone che: «Il comma 3 dell’articolo 22 della legge regionale 22 febbraio 2019, n. 1 è sostituito dal seguente: “3. Il reclutamento con le procedure di cui alla legge regionale 21 dicembre 1995, n. 85, alla legge regionale 14 aprile 2006, n. 16, alla legge regionale 29 dicembre 2003, n. 21, alla legge regionale 31 dicembre 2007, n. 27 e all’articolo 12 della legge regionale 29 dicembre 2009, n. 13, per i lavoratori individuati dall’articolo 34 della legge regionale 18 maggio 1996, n. 33, è requisito utile ai fini dell’applicazione dell’articolo 20, comma 1, lettera b), del decreto legislativo 25 maggio 2017, n. 75”».

Secondo il ricorrente, le misure contenute nel citato art. 20 del d.lgs. n. 75 del 2017 - come posto in evidenza al punto 3.2.1 della circolare della Presidenza del Consiglio dei ministri 23 novembre 2017, n. 3 (Indirizzi operativi in materia di valorizzazione dell’esperienza professionale del personale con contratto di lavoro flessibile e superamento del precariato) - introducono importanti novità rispetto a precedenti interventi in materia di superamento del precariato, in quanto mirano ad offrire tutela a forme di precariato protrattesi nel tempo, valorizzando, nel rispetto delle regole di cui all’art. 97 Cost., le professionalità da tempo maturate e poste al servizio delle pubbliche amministrazioni, in coerenza con i fabbisogni e le esigenze organizzative e funzionali di queste ultime.

Ciò posto, secondo il ricorrente, dal combinato disposto dell’art. 3, comma 3, della legge reg. Siciliana n. 15 del 2019 e dell’art. 22 della legge della Regione Siciliana 22 febbraio 2019, n. 1 (Disposizioni programmatiche e correttive per l’anno 2019. Legge di stabilità regionale) discende che la Regione Siciliana ha considerato il reclutamento eseguito in base alle leggi regionali ivi menzionate come requisito utile ai fini dell’applicazione delle procedure di stabilizzazione dettate dall’art. 20, comma 1, lettera b), del d.lgs. citato.

Nel ricorso si osserva che le leggi regionali elencate nella norma impugnata sono state emanate nell’arco temporale 1995-2009 e attengono alle procedure di inserimento lavorativo dei soggetti partecipanti a progetti di utilità sociale e all’utilizzazione di lavoratori di aziende in crisi in progetti di pubblica utilità. Inoltre, si rileva ancora, che il citato art. 20, comma 1, lettera b), subordina la stabilizzazione dei lavoratori precari all’essere stati reclutati con procedure concorsuali.

Ciò premesso, il ricorrente lamenta che la disposizione regionale, nell’estendere il beneficio della stabilizzazione al personale indicato nelle citate leggi regionali, il quale non possiede il requisito indicato, amplierebbe la sfera dei destinatari in violazione della regola della concorsualità, stabilita dall’art. 20, comma 1, lettera b), del d.lgs. citato, con ciò ponendosi in contrasto con l’art. 117, terzo comma, Cost.

La norma impugnata, inoltre, si afferma nel ricorso, «eccede anche le competenze attribuite alla regione Sicilia dallo Statuto speciale, approvato con R. D. Lgs. 15 maggio 1946, n. 455».

3.- Con atto depositato in data 22 novembre 2019, la Regione Siciliana si è costituita in giudizio ed ha chiesto a questa Corte di dichiarare le questioni di legittimità costituzionale inammissibili o, comunque, non fondate.

La resistente eccepisce che il ricorrente ha omesso di indicare le competenze legislative assegnate dallo statuto speciale, ritenendo insufficiente e apodittico il generico riferimento secondo cui la disposizione impugnata «eccede anche le competenze attribuite alla regione Sicilia dallo Statuto speciale, approvato con R. D. Lgs. 15 maggio 1946, n. 455».

Inoltre, richiamando la giurisprudenza costituzionale, la difesa regionale rileva la sommarietà e la incompletezza del ricorso ed eccepisce l’inammissibilità delle questioni promosse anche per la mancata definizione dell’oggetto del giudizio e per l’incertezza dei termini delle questioni.

Sarebbe, altresì, carente la motivazione in ordine alle censure, in quanto il ricorrente si limiterebbe a riportare lo stralcio della motivazione della sentenza n. 37 del 2016 di questa Corte.

Quanto al merito, la resistente afferma la infondatezza delle doglianze perché la norma impugnata richiama tutte leggi regionali che disciplinano le categorie di soggetti appartenenti alla categoria dei lavori socialmente utili (di seguito, anche: LSU) e di cui la Regione garantisce la copertura in forza dell’art. 3, comma 10, della legge della Regione Siciliana 29 dicembre 2016, n. 27 (Disposizioni in materia di autonomie locali e per la stabilizzazione del personale precario).

Si tratta di personale dapprima impegnato in attività socialmente utili, poi, con contratto a tempo determinato più volte rinnovato, che risulta nell’elenco di cui all’art. 30 della legge della Regione Siciliana 28 gennaio 2014, n. 5 (Disposizioni programmatiche e correttive per l’anno 2014. Legge di stabilità regionale). Tale disposizione, nel recepire la disciplina statale di cui al decreto-legge 31 agosto 2013, n. 101 (Disposizioni urgenti per il perseguimento di obiettivi di razionalizzazione nelle pubbliche amministrazioni), convertito, con modificazioni, nella legge 30 ottobre 2013, n. 125, avrebbe dato attuazione alle disposizioni finalizzate all’eliminazione e/o riduzione dei contratti di lavoro a tempo determinato instaurati con la pubblica amministrazione.

Pertanto, i lavoratori individuati nelle leggi regionali indicate nella disposizione censurata, sono stati inseriti in elenchi regionali in forza della disposizione legislativa statale, prescindendo dalla natura del rapporto che avevano in essere alla data del 10 settembre 2013 presso le amministrazioni pubbliche che li utilizzavano.

Ciò troverebbe conferma nella circolare del Dipartimento della Funzione pubblica n. 5 del 2013 che preciserebbe, altresì, che avevano diritto all’inserimento nell’elenco regionale tanto coloro che nel tempo hanno instaurato contratti di lavoro, quanto coloro che erano stati utilizzati fino al 31 dicembre 2013 in attività socialmente utili. Requisito essenziale era dunque costituito dall’appartenenza al regime transitorio come definito dall’art. 2, comma 1, del decreto legislativo 28 febbraio 2000, n. 81 (Integrazioni e modifiche della disciplina dei lavori socialmente utili, a norma dell’articolo 45, comma 2, della legge 17 maggio 1999, n. 144), consistente nell’essere stati utilizzati in progetti di LSU per 12 mesi dalla data del 31 dicembre 1999, nonché dall’art. 4 della legge della Regione Siciliana 26 novembre 2000, n. 24 (Disposizioni per l’inserimento lavorativo dei soggetti utilizzati nei lavori socialmente utili. Norme urgenti in materia di lavoro ed istituzione del Fondo regionale per l’occupazione dei disabili).

La difesa regionale, inoltre, afferma che il ricorrente errerebbe nel valutare la circolare n. 3 del 2017, dal momento che anche il Dipartimento della Funzione Pubblica del Consiglio dei ministri, con parere del 23 novembre 2018, n. 77556, ha chiarito come il passaggio che rinvia all’art. 20, comma 1, lettera b), del d.lgs. n. 75 del 2017 debba intendersi riferito anche alle procedure previste dalle leggi della Regione Siciliana.

In conclusione, la disposizione impugnata non avrebbe travalicato il perimetro soggettivo indicato dall’art. 20, comma 1, lettera b), del d.lgs. n. 75 del 2017.

Considerato in diritto

1.- Il Presidente del Consiglio dei ministri, rappresentato e difeso dall’Avvocatura generale dello Stato, ha promosso questioni di legittimità costituzionale dell’art. 3, comma 3, della legge della Regione Siciliana 6 agosto 2019, n. 15 (Collegato alla legge di stabilità regionale per l’anno 2019 in materia di autonomie locali), in riferimento all’art. 117, terzo comma, della Costituzione, in relazione all’art. 20, comma 1, lettera b), del decreto legislativo 25 maggio 2017, n. 75, recante «Modifiche e integrazioni al decreto legislativo 30 marzo 2001, n. 165, ai sensi degli articoli 16, commi 1, lettera a), e 2, lettere b), c), d) ed e) e 17, comma 1, lettere a), c), e), f), g), h), l) m), n), o), q), r), s) e z), della legge 7 agosto 2015, n. 124, in materia di riorganizzazione delle amministrazioni pubbliche», e in riferimento alle «competenze attribuite alla regione Sicilia dallo Statuto speciale, approvato con R. D. Lgs. 15 maggio 1946, n. 455».

2.- La disposizione regionale impugnata, rubricata «Modifiche all’articolo 3 della legge regionale 29 dicembre 2016, n. 27 in materia di fuoriuscita del personale precario», dispone che: «Il comma 3 dell’articolo 22 della legge regionale 22 febbraio 2019, n. 1 è sostituito dal seguente: “3. Il reclutamento con le procedure di cui alla legge regionale 21 dicembre 1995, n. 85, alla legge regionale 14 aprile 2006, n. 16, alla legge regionale 29 dicembre 2003, n. 21, alla legge regionale 31 dicembre 2007, n. 27 e all’articolo 12 della legge regionale 29 dicembre 2009, n. 13, per i lavoratori individuati dall’articolo 34 della legge regionale 18 maggio 1996, n. 33, è requisito utile ai fini dell’applicazione dell’articolo 20, comma 1, lettera b), del decreto legislativo 25 maggio 2017, n. 75”».

La norma censurata, nell’estendere la possibilità della stabilizzazione ai lavoratori precari contemplati nelle citate leggi regionali, i quali non sono stati reclutati con procedure concorsuali, amplierebbe la sfera dei destinatari, in violazione della regola stabilita dall’art. 20, comma 1, lettera b), del d.lgs. citato, con ciò ponendosi in contrasto con l’art. 117, terzo comma, Cost., in quanto violerebbe un principio generale di coordinamento della finanza pubblica. La norma statale, invocata quale parametro interposto, richiede - diversamente da quella regionale impugnata - che il personale che si intenda stabilizzare «sia stato reclutato a tempo determinato, in relazione alle medesime attività svolte, con procedure concorsuali anche espletate presso amministrazioni pubbliche diverse da quella che procede all’assunzione».

In tal modo, sostiene il ricorrente, la disposizione regionale «eccede anche le competenze attribuite alla regione Sicilia dallo Statuto speciale, approvato con R. D. Lgs. 15 maggio 1946, n. 455».

3.- Ciò premesso, deve in primo luogo ritenersi non fondata l’eccezione di inammissibilità formulata dalla difesa regionale per l’incompleta definizione dell’oggetto del giudizio non essendosi il ricorrente confrontato con le competenze legislative assegnate alla Regione Siciliana dallo statuto speciale.

È ben vero che secondo la costante giurisprudenza costituzionale, nel caso in cui venga impugnata in via principale la legge di una Regione ad autonomia speciale, la compiuta definizione dell’oggetto del giudizio non può prescindere dall’indicazione delle competenze legislative assegnate dallo statuto, alle quali le disposizioni impugnate sarebbero riferibili qualora non operasse il nuovo testo dell’art. 117 Cost. (sentenze n. 194 del 2020 e n. 119 del 2019).

Ed è, altresì, vero che questa Corte ha affermato che «il ricorrente ben può dedurre la violazione dell’art. 117 Cost. e postulare che la normativa regionale o provinciale impugnata eccede dalle competenze statutarie quando a queste ultime essa non sia in alcun modo riferibile (sentenza n. 16 del 2012), fermo restando che la motivazione del ricorso su tale profilo dovrà divenire tanto più esaustiva, quanto più, in linea astratta, le disposizioni censurate appaiano invece inerenti alle attribuzioni dello statuto di autonomia (sentenza n. 213 del 2003)» (sentenza n. 151 del 2015).

Deve, tuttavia, rilevarsi che nelle pronunce di questa Corte si è più volte sottolineato come l’omissione dell’indicazione delle competenze statutarie non inficia di per sé l’ammissibilità della questione promossa quando la normativa impugnata dal ricorrente non sia in alcun modo riferibile alle competenze statutarie, così da doversi escludere l’utilità dello scrutino alla luce delle disposizioni statutarie (sentenze n. 194 e n. 25 del 2020).

Nel caso di specie, peraltro, l’assoluta estraneità alle competenze statutarie, secondo la prospettazione del ricorrente, dei principi fondamentali nella materia «coordinamento della finanza pubblica» e, quindi, dell’art. 20, comma 1, lettera b), del d.lgs. n. 75 del 2017, determina la non utilità di una motivazione più pregnante alla luce delle competenze statutarie.

A tal riguardo, deve infatti rilevarsi come la prospettazione del ricorrente possa trovare ragionevole fondamento nel costante orientamento di questa Corte secondo cui i principi di coordinamento della finanza pubblica recati dalla legislazione statale si applicano anche ai soggetti ad autonomia speciale (ex plurimis, tra le più recenti, sentenze n. 273, n. 263, n. 239, n. 238, n. 176 e n. 82 del 2015).

Peraltro, come affermato dalla giurisprudenza costituzionale, dalla qualificazione delle disposizioni impugnate in termini di principi di coordinamento della finanza pubblica discende «semmai, l’infondatezza e non già l’inammissibilità del ricorso» (sentenze n. 40 del 2016, n. 273 e n. 176 del 2015).

4.- Le questioni di legittimità costituzionale promosse sono, tuttavia, inammissibili per altri profili, in parte coincidenti con quelli eccepiti dalla difesa della Regione Siciliana.

In via preliminare, è opportuno porre in evidenza alcune vicende che hanno interessato la norma regionale censurata.

Con la sentenza n. 199 del 2020, questa Corte ha, tra l’altro, dichiarato l’estinzione del giudizio di costituzionalità relativo alla impugnazione dell’art. 22, comma 3, della legge della Regione Siciliana 22 febbraio 2019, n. 1 (Disposizioni programmatiche e correttive per l’anno 2019. Legge di stabilità regionale) - norma sostituita dalla disposizione regionale impugnata - in seguito alla intervenuta rinuncia al ricorso da parte dell’Avvocatura generale, per la mancata inclusione della citata disposizione nella delibera di autorizzazione all’impugnazione; la rinuncia è stata accettata dalla Regione Siciliana.

Il testo della disposizione per la quale vi è stata rinuncia – e che non era compresa tra quelle impugnate dal Presidente del Consiglio dei ministri con la relativa delibera - prevedeva, al comma 3, che: «Il reclutamento con le procedure di cui alla legge regionale 21 dicembre 1995, n. 85, alla legge regionale 14 aprile 2006, n. 16, alla legge regionale 29 dicembre 2003, n. 21, alla legge regionale 31 dicembre 2007, n. 27, è requisito utile ai fini dell’applicazione dell’articolo 20, comma 1, lettera b), del decreto legislativo 25 maggio 2017, n. 75».

A distanza di qualche mese è intervenuta la disposizione regionale oggetto dell’odierno scrutinio che, come già rilevato, ha sostituito il comma 3 dell’art. 22 della legge reg. Siciliana n. 1 del 2019, aggiungendo all’elenco delle leggi ivi indicate, disciplinanti le procedure di reclutamento che costituiscono requisito utile ai fini dell’applicazione del citato art. 20, comma 1, lettera b), del d.lgs. n. 75 del 2017 «l’articolo 12 della legge regionale 29 dicembre 2009, n. 13, per i lavoratori individuati dall’articolo 34 della legge regionale 18 maggio 1996, n. 33».

Questa è la disposizione impugnata con il ricorso in esame, talché parrebbe che sia proprio e solo tale aggiunta ad aver determinato stavolta l’impugnazione dello Stato.

Ma il legislatore regionale è prontamente intervenuto ad eliminare la parte aggiuntiva e a riportare la norma alla sua formulazione iniziale, quella che non era stata oggetto della richiamata delibera governativa di autorizzazione all’impugnazione, ma di un’impugnativa (naturalmente inammissibile per tale ragione) poi rinunciata dall’Avvocatura.

È infatti intervenuto l’art. 32, comma 1, lettera b), della legge della Regione Siciliana 16 ottobre 2019, n. 17 (Collegato alla legge di stabilità regionale per l’anno 2019 in materia di attività produttive, lavoro, territorio e ambiente, istruzione e formazione professionale, attività culturali, sanità. Disposizioni varie), il quale ha modificato la disposizione impugnata, eliminando il riferimento alle procedure di cui «all’articolo 12 della legge regionale 29 dicembre 2009, n. 13, per i lavoratori individuati dall’articolo 34 della legge regionale 18 maggio 1996, n. 33». Tale disposizione, nella sua nuova formulazione, non risulta essere stata censurata dallo Stato perché – al pari della prima sopra menzionata – non è compresa nella delibera e nel ricorso (iscritto al n. 114 del 2019 del registro ricorsi di questa Corte) con cui sono state, invece, impugnate altre disposizioni della stessa legge reg. Siciliana n. 17 del 2019.

Pertanto, la norma impugnata, nel testo attualmente vigente in seguito alla modifica apportata dall’art. 32 della legge reg. Siciliana n. 17 del 2019, è identica alla norma per la quale vi è stata la dichiarazione di estinzione del processo (sentenza n. 199 del 2020).

5.- Ciò precisato, deve evidenziarsi che l’Avvocatura non ha dato conto nel ricorso – né in alcuna successiva memoria – di tale sviluppo normativo della disposizione regionale, così non chiarendo in modo adeguato le ragioni delle censure di merito; sviluppo che lasciava intendere che le censure si sarebbero dovute appuntare sulla parte aggiunta nella disposizione in esame (art. 3, comma 3, della legge reg. Siciliana n. 15 del 2019) rispetto a quella iniziale (art. 22, comma 3, della legge reg. Siciliana n. 1 del 2019) e a quella da ultimo novellata (art. 32, comma 1, della legge reg. Siciliana n. 17 del 2019).

Il ricorrente ha, altresì, omesso di motivare in ordine all’attinenza dell’art. 20, comma 1, lettera b), del d.lgs. n. 75 del 2017, ai principii di coordinamento della finanza pubblica, limitandosi ad affermare che la disposizione regionale viola l’art. 117, terzo comma, Cost.

Ai fini dell’ammissibilità delle questioni promosse sarebbe stato necessario dar conto delle ragioni per le quali la disposizione statale - nel richiedere ai fini della stabilizzazione del personale precario che lo stesso «sia stato reclutato a tempo determinato, in relazione alle medesime attività svolte, con procedure concorsuali anche espletate presso amministrazioni pubbliche diverse da quella che procede all’assunzione» - costituisca un principio fondamentale di coordinamento della finanza pubblica.

E sarebbe stato anche necessario soffermarsi sulla copiosa giurisprudenza di questa Corte formatasi sulla qualificazione delle norme statali in tema di stabilizzazione dei lavoratori precari, come principi di coordinamento della finanza pubblica al fine di ricondurvi anche il parametro interposto evocato.

Questa Corte ha costantemente affermato, infatti, che «l’esigenza di un’adeguata motivazione a fondamento della richiesta declaratoria di illegittimità costituzionale si pone in termini perfino più pregnanti nei giudizi proposti in via principale rispetto a quelli instaurati in via incidentale» (tra le tante, sentenze n. 32 del 2017 e n. 141 del 2016). Pertanto, «il ricorso in via principale deve contenere “una seppur sintetica argomentazione di merito a sostegno della richiesta declaratoria di illegittimità costituzionale della legge. In particolare, l’atto introduttivo al giudizio non può limitarsi a indicare le norme costituzionali e ordinarie, la definizione del cui rapporto di compatibilità o incompatibilità costituisce l’oggetto della questione di costituzionalità, ma deve contenere [...] anche una argomentazione di merito, sia pure sintetica, a sostegno della richiesta declaratoria di incostituzionalità, posto che l’impugnativa deve fondarsi su una motivazione adeguata e non meramente assertiva” (ex plurimis, sentenza n. 107 del 2017 che richiama anche le sentenze n. 251, n. 153, n. 142, n. 82 e n. 13 del 2015)» (sentenza n. 152 del 2018; nello stesso senso, tra le tante, le sentenze n. 25 del 2020, n. 109 del 2018, n. 261 e n. 169 del 2017).

6.- Il ricorrente ha poi impugnato la norma regionale perché «eccede anche le competenze attribuite alla regione Sicilia dallo Statuto speciale».

Si tratta di una censura totalmente assertiva, non essendo fornita di essa alcuna motivazione. Nel ricorso non si indica alcun argomento a sostegno del lamentato contrasto con i parametri statutari.

7.- In conclusione, le indicate carenze argomentative determinano l’inammissibilità delle questioni di legittimità costituzionale promosse.

per questi motivi

LA CORTE COSTITUZIONALE

dichiara inammissibili le questioni di legittimità costituzionale dell’art. 3, comma 3, della legge della Regione Siciliana 6 agosto 2019, n. 15 (Collegato alla legge di stabilità regionale per l’anno 2019 in materia di autonomie locali), promosse dal Presidente del Consiglio dei ministri, in riferimento all’art. 117, terzo comma, della Costituzione, ed alle «competenze attribuite alla regione Sicilia dallo Statuto speciale», con il ricorso indicato in epigrafe.

Così deciso in Roma, nella sede della Corte costituzionale, Palazzo della Consulta, il 3 dicembre 2020.

F.to:

Giancarlo CORAGGIO, Presidente

Giovanni AMOROSO, Redattore

Roberto MILANA, Direttore della Cancelleria

Depositata in Cancelleria il 23 dicembre 2020.

Il Direttore della Cancelleria

F.to: Roberto MILANA