Corte Costituzionale, Sentenza n.172 del 23/07/2021

SENTENZA N. 172

ANNO 2021

REPUBBLICA ITALIANA

IN NOME DEL POPOLO ITALIANO

LA CORTE COSTITUZIONALE

composta dai signori: Presidente: Giancarlo CORAGGIO; Giudici : Giuliano AMATO, Silvana SCIARRA, Daria de PRETIS, Nicolò ZANON, Franco MODUGNO, Augusto Antonio BARBERA, Giulio PROSPERETTI, Giovanni AMOROSO, Francesco VIGANÒ, Luca ANTONINI, Stefano PETITTI, Angelo BUSCEMA, Emanuela NAVARRETTA, Maria Rosaria SAN GIORGIO,

ha pronunciato la seguente

SENTENZA

nel giudizio di legittimità costituzionale dell’art. 3-bis, comma 1, lettera a), del decreto-legge 2 ottobre 2008, n. 151 (Misure urgenti in materia di prevenzione e accertamento di reati, di contrasto alla criminalità organizzata e all’immigrazione clandestina), convertito, con modificazioni, in legge 28 novembre 2008, n. 186, nella parte in cui sostituisce il comma 1 e aggiunge il comma 1-bis all’art. 4 del decreto legislativo 28 luglio 1989, n. 273 (Norme di attuazione, di coordinamento e transitorie del decreto del Presidente della Repubblica 22 settembre 1988, n. 449, recante norme per l’adeguamento dell'ordinamento giudiziario al nuovo processo penale ed a quello a carico degli imputati minorenni), promosso dal Tribunale ordinario di Genova, nel procedimento vertente tra R. F. e il Ministero della giustizia, con ordinanza del 4 aprile 2020, iscritta al n. 150 del registro ordinanze 2020 e pubblicata nella Gazzetta Ufficiale della Repubblica n. 44, prima serie speciale, dell’anno 2020.

Visti l’atto di costituzione di R. F., nonché l’atto di intervento del Presidente del Consiglio dei ministri;

udito nell’udienza pubblica del 7 luglio 2021 il Giudice relatore Nicolò Zanon;

uditi l’avvocato Vincenzo Marino per R. F., in collegamento da remoto, ai sensi del punto 1) del decreto del Presidente della Corte del 18 maggio 2021, e l’avvocato dello Stato Francesco Sclafani per il Presidente del Consiglio dei ministri.

deliberato nella camera di consiglio del 7 luglio 2021.

Ritenuto in fatto

1.– Il Tribunale ordinario di Genova, con ordinanza del 4 aprile 2020 (r.o. n. 150 del 2020), solleva, in riferimento agli artt. 3, 97, primo (recte: secondo) comma, e 107, terzo comma, della Costituzione, questioni di legittimità costituzionale dell’art. 3-bis, comma 1, lettera a), del decreto-legge 2 ottobre 2008, n. 151 (Misure urgenti in materia di prevenzione e accertamento di reati, di contrasto alla criminalità organizzata e all’immigrazione clandestina), convertito, con modificazioni, in legge 28 novembre 2008, n. 186, nella parte in cui sostituisce il comma 1 e aggiunge il comma 1-bis all’art. 4 del decreto legislativo 28 luglio 1989, n. 273 (Norme di attuazione, di coordinamento e transitorie del decreto del Presidente della Repubblica 22 settembre 1988, n. 449, recante norme per l’adeguamento dell’ordinamento giudiziario al nuovo processo penale ed a quello a carico degli imputati minorenni).

2.– Innanzi al tribunale rimettente pende un giudizio introdotto da R. F., attualmente giudice onorario di pace, già giudice onorario del Tribunale di Genova sin dal 2005.

Il rimettente espone, in fatto, che R. F. è assegnataria di un ruolo di cause civili relative all’espropriazione mobiliare, per le quali «da tempo» celebra udienza ogni lunedì, mercoledì e venerdì della settimana, attendendo, altresì, ad «ogni compito del G.E. nella materia, compresi numerosi atti da svolgersi fuori udienza», quali lo studio dei fascicoli, l’esame di istanze di varia natura, i provvedimenti relativi ai custodi e agli stimatori, eccetera. Per svolgere le indicate attività, R. F. sarebbe stata impegnata, al di fuori dell’udienza, per «almeno 4 giornate al mese oltre le 5 ore», sicché, per tale tempo, avrebbe dovuto conseguire il compenso spettante per l’esercizio delle funzioni onorarie.

Proprio quest’ultima pretesa è avanzata, riferisce ancora il Tribunale di Genova, nel giudizio a quo, con decorrenza dalla data di assunzione dell’incarico onorario.

Premette il rimettente che la parte R. F. osserva come l’art. 3-bis del d.l. n. 151 del 2008, come convertito, nel modificare l’art. 4 del d.lgs. n. 273 del 1989, ha previsto che ai giudici onorari di tribunale (d’ora innanzi: GOT) spetti un’indennità di euro 98 per le attività di udienza svolte nello stesso giorno e un’ulteriore indennità di euro 98, ove il suddetto «complessivo impegno lavorativo» superi le cinque ore. Lamenta, così, che ai vice procuratori onorari (d’ora innanzi: VPO) la medesima indennità giornaliera, con possibilità di raddoppio, spetti invece – oltre che per la partecipazione ad una o più udienze, in relazione alle quali sia loro conferita delega – anche per ogni altra diversa attività loro delegata (purché l’impegno fuori udienza venga attestato dal procuratore della Repubblica): sarebbe dunque sufficiente, nella prospettiva dell’attrice, applicare in via di «interpretazione analogica» il medesimo regime riservato ai VPO, per accogliere la domanda volta ad ottenere la remunerazione dell’attività svolta fuori udienza dal GOT, inclusa quella di redazione delle sentenze, previa acquisizione di apposita attestazione del presidente del tribunale.

In subordine, espone ancora il rimettente, R. F., «ove ritenuto insormontabile il testo di legge», nel senso che lo stesso consentirebbe il riconoscimento di indennità «per attività extra udienza» ai soli VPO, chiede di sollevare questione di legittimità costituzionale, per violazione dell’art. 3 Cost., in considerazione dell’ingiustificata disparità di trattamento tra le due figure di magistrati onorari.

2.1.– In punto di rilevanza, il tribunale rimettente ritiene superabile l’eccezione sollevata nel giudizio a quo dall’Avvocatura generale dello Stato, secondo cui l’attrice avrebbe già indicato, nei prospetti mensili depositati per la liquidazione dei compensi, di aver «quasi sempre» tenuto udienze di oltre cinque ore in ciascun giorno lavorativo della settimana, sicché sarebbe obiettivamente difficile stabilire quale risultato utile potrebbe comportare «la diversa interpretazione prospettata, avendo l’attrice già ottenuto il massimo riconoscimento possibile». Sarebbe stata svolta, infatti, attività istruttoria, con richiesta al presidente della sezione presso la quale R. F. esercita le funzioni onorarie di verificare se, «nell’ipotesi astratta di fondatezza della tesi attorea, vi sarebbe stato margine per una ulteriore liquidazione indennitaria al GOP attore». Dall’articolata relazione redatta sarebbe emersa la possibilità di «espansione della indennità riconosciuta al GOT, ove al suo trattamento fosse applicata la medesima disciplina vigente per i viceprocuratori».

2.2.– Quanto alla non manifesta infondatezza, il tribunale rimettente ricostruisce innanzitutto la disciplina dettata dall’art. 4 del d.lgs. n. 273 del 1989, come modificato dall’art. 3-bis, comma 1, lettera a), del d.l. n. 151 del 2008, come convertito.

L’indicata disposizione determina il compenso spettante, sia ai GOT (ora giudici onorari di pace), sia ai VPO.

Per i primi, il comma 1 prevede la corresponsione di una indennità di euro 98 «per le attività di udienza svolte nello stesso giorno» e il comma 1-bis dispone che ad essi spetti «un’ulteriore indennità di euro 98 ove il complessivo impegno lavorativo per le attività di cui al comma 1 superi le cinque ore».

Per i VPO, invece, il comma 2 riconosce la medesima indennità giornaliera di euro 98 per l’espletamento di una serie di compiti, anche se svolti cumulativamente, quali: a) la partecipazione ad una o più udienze in relazione alle quali è conferita la delega; b) ogni altra attività, diversa da quella di cui alla lettera a), delegabile a norma delle vigenti disposizioni di legge. Il comma 2-bis, inoltre, dispone che ai VPO spetti un’ulteriore indennità di euro 98 «ove il complessivo impegno lavorativo necessario per lo svolgimento di una o più attività di cui al comma 2 superi le cinque ore giornaliere».

Ai sensi del successivo comma 2-ter del medesimo art. 4, la durata delle udienze – ai fini del riconoscimento della cosiddetta “doppia indennità”, sia ai GOT che ai VPO – è rilevata dai rispettivi verbali, mentre, per i soli VPO, la durata della permanenza in ufficio per l’espletamento delle attività diverse da quella di udienza è rilevata dal procuratore della Repubblica.

Ciò premesso, il rimettente parte dal presupposto secondo cui l’art. 4 del d.lgs. n. 273 del 1989, come modificato dalla norma censurata, prevede che i GOT siano compensati – diversamente dai VPO – in relazione alla sola attività di udienza, e ritiene ingiustificata tale differenza di trattamento.

Il giudice a quo evidenzia che tale disparità è destinata ad essere superata dalla disciplina introdotta dal decreto legislativo 13 luglio 2017, n. 116 (Riforma organica della magistratura onoraria e altre disposizioni sui giudici di pace, nonché disciplina transitoria relativa ai magistrati onorari in servizio, a norma della legge 28 aprile 2016, n. 57). Aggiunge, però, che il complesso delle disposizioni censurate, «oltre a conservare tuttora vigore temporaneo […], certamente conserva valore per i fatti di causa, relativi interamente al passato».

Il Tribunale di Genova esplora anche la possibilità di un’interpretazione costituzionalmente orientata nel senso prospettato dall’attrice nel giudizio a quo. Tuttavia, la esclude consapevolmente, affermando che la differenza di trattamento tra GOT e VPO è «chiaramente voluta dal legislatore storico ed è espressa in una forma del tutto incompatibile con qualsiasi interpretazione adeguatrice».

In questa lettura risiederebbe la lesione ai parametri costituzionali evocati.

A giudizio del rimettente, infatti, costituirebbe «un dato innegabile, secondo buona fede intellettuale», che il lavoro del giudice e del pubblico ministero si svolga «sia in udienza che fuori udienza».

Il giudice a quo riconosce che «[s]i potrebbe discutere sul relativo peso delle due attività», ma osserva come in entrambi i casi «due attività giudiziarie primarie, la direzione delle indagini per il PM e la redazione delle sentenze per i giudici», siano svolte fuori udienza, sicché la discriminazione censurata non sarebbe giustificabile: per il rimettente, infatti, sarebbe evidente la possibilità di individuare una «realtà normativa alternativa» in cui anche l’attività fuori udienza del giudice onorario sia riconosciuta a fini indennitari, «con la semplice duplicazione di quanto previsto per i VPO e con la sostituzione del riferimento al Procuratore Capo, con quello al Presidente del Tribunale o della Corte di Appello (che ora dispone di giudici onorari)».

Il Tribunale rimettente, dunque, considera non manifestamente infondata l’eccezione d’illegittimità costituzionale sollevata dalla parte attrice nel giudizio a quo, sotto il profilo di una irragionevole discriminazione consistente nel considerare «diversamente due condizioni in tutto analoghe». In relazione ad una medesima udienza, osserva a tal proposito il giudice a quo, due magistrati – «l’uno con funzione requirente, l’altro con funzione giudicante» – potrebbero avere svolto entrambi attività fuori udienza, ad esempio, oltre che per studiare gli atti, per redigere il capo di imputazione e impartire direttive alla polizia giudiziaria, il primo, oppure per redigere la sentenza, l’altro: le suddette attività, tuttavia, contribuirebbero «alla formazione della indennità solo per il viceprocuratore onorario e non per il giudice onorario». Si tratterebbe di una discriminazione evidente anche nella materia civile, nella quale pure rileva l’attività fuori udienza svolta dal giudice onorario, quale quella indicata in precedenza e documentata nel giudizio a quo, ulteriore rispetto all’atto «giurisdizionale per eccellenza della redazione della sentenza».

Secondo il rimettente, priva di pregio sarebbe l’obiezione secondo cui l’indennità liquidata ai giudici onorari non avrebbe natura retributiva, con conseguente inapplicabilità dell’art. 36 Cost., unico parametro che imporrebbe il riconoscimento di un pari trattamento economico a fronte di una prestazione lavorativa equivalente: a suo giudizio, un trattamento costituente un «“bene della vita”, quale una indennità», non potrebbe essere «assegnato dal legislatore, in presenza di presupposti identici, in modo indifferente a tale identità e di fatto difforme», sicché, nel caso di specie, la norma censurata sarebbe confliggente con l’art. 3 Cost. «senza necessità di transitare per il medio logico dell’art. 36 Cost. solo perché la rivendicazione “appare lavoristica”».

Il rimettente solleva altre due questioni, ulteriori rispetto a quella prospettata dall’attrice nel giudizio a quo.

Considerato che sia i GOT che i VPO «svolgono le funzioni giudicante e requirente al medesimo livello (generalmente primo grado, escluse determinate materie, con funzione essenzialmente sostitutiva del magistrato ordinario)», la norma censurata, giudicata «di evidente favore per la posizione dei viceprocuratori», lederebbe il principio di «pari considerazione dei magistrati a parità di funzioni» presidiato dall’art. 107, terzo comma, Cost.

Infine, sotto altro aspetto, il rimettente ritiene la disposizione censurata incompatibile con l’art. 97, secondo comma, Cost., «nella misura in cui evidentemente incoraggia il sistematico trasferimento dei magistrati onorari in servizio dai posti giudicanti a quell[i] requirenti».

3.– Nel giudizio si è costituita R. F., la quale, in via preliminare, ha ulteriormente illustrato i termini della controversia pendente innanzi al giudice a quo.

Ha precisato, così, di svolgere le funzioni di magistrato onorario sin dal 1992, dapprima come vice pretore e poi come GOT dal 2005, e di essere assegnataria di un ruolo di cause «relativo alle esecuzioni civili», per gestire il quale ha «da sempre» svolto, «oltre alle udienze», anche «attività fuori udienza», avente ad oggetto in particolare l’adozione di ordinanze a seguito di riserva in udienza e la redazione di sentenze, oltre a tutte le altre decisioni rimesse al giudice nell’ambito delle procedure esecutive mobiliari.

Ha poi messo in evidenza la disparità di trattamento – a suo dire ingiustificata – rispetto ai VPO, ai quali l’art. 4 del d.lgs. n. 273 del 1989 riconosce un compenso anche per le attività delegate prestate fuori udienza, quali ad esempio la «redazione di decreti penali», le «richieste di archiviazione», i «capi di imputazione», in tal modo consentendo loro di più facilmente «raggiungere e superare il limite delle cinque ore utile a determinare l’attribuzione del compenso aggiuntivo di ulterior[i] 98 euro».

La domanda spiegata nel giudizio a quo, quindi, mirerebbe proprio ad ottenere il riconoscimento del compenso anche per il lavoro svolto fuori udienza, quantificato in «almeno quattro giornate al mese», con impegno superiore alle cinque ore giornaliere.

A differenza di quanto ritenuto dal tribunale rimettente, ritiene possibile una interpretazione della disposizione censurata conforme a Costituzione: il comma 1-bis dell’art. 4 del d.lgs. n. 273 del 1989, infatti, nel riferirsi al «complessivo impegno lavorativo», esprimerebbe la volontà del legislatore «di ricomprendere nell’ambito della norma tutta l’attività, prodromica e successiva, che non può non accompagnare l’attività di udienza».

R. F. riconosce che residuerebbe il problema del «sistema di rilevazione della durata della permanenza in ufficio», non previsto dalla norma censurata. Tuttavia, ritiene che i presidenti dei Tribunali possano «ex se disporre adeguati strumenti di rilevazione» (ad esempio, richiedendo ai giudici onorari interessati un prospetto delle cause e questioni trattate a seguito di riserva, e delle decisioni assunte, onde effettuare una verifica di congruità del compenso) oppure «ricorrere all’applicazione di criteri presuntivi, che rendano verosimile la portata e la misura oraria dell’attività svolta fuori udienza».

In subordine, la parte aderisce alle considerazioni esposte dal giudice a quo nell’ordinanza di rimessione in ordine al contrasto delle disposizioni censurate con gli artt. 3, 97, secondo comma, e 107, terzo comma, Cost.

Prospetta, in aggiunta, anche la lesione dell’art. 36 Cost.

Richiamando, a tale proposito, la sentenza della Corte di giustizia dell’Unione europea, sezione seconda, 16 luglio 2020, in causa C-658/18, UX, ricorda che quest’ultima avrebbe stabilito che l’attività del giudice di pace rientra nella nozione di lavoro subordinato e che le prestazioni economiche percepite possono essere considerate di carattere remunerativo, ciò che consentirebbe l’evocazione, anche nel presente giudizio, del parametro di cui all’art. 36 Cost., «per verificare se il compenso erogato sia giusto ed equo»: escludere un compenso per «una parte non semplicemente rilevante ed importante, ma decisiva» dell’impegno lavorativo richiesto al GOT sarebbe, appunto, lesivo del parametro costituzionale indicato.

4.– Nel giudizio è intervenuto il Presidente del Consiglio dei ministri, rappresentato e difeso dall’Avvocatura generale dello Stato, chiedendo che le questioni siano dichiarate inammissibili o, comunque, non fondate.

4.1.– L’interveniente eccepisce, in primo luogo, il difetto di rilevanza delle questioni sollevate, in quanto, in base alle stesse allegazioni della parte attrice nel giudizio a quo, quest’ultima avrebbe già percepito «la massima indennità giornaliera attribuibile per legge al magistrato onorario (sia esso GOT o VPO) ovvero la cd. doppia indennità che scatta dopo cinque ore di attività d’udienza», sicché alcuna utilità concreta potrebbe derivare dall’accoglimento delle questioni sollevate.

4.2.– Nel merito, il Presidente del Consiglio dei ministri ritiene non fondate le censure prospettate dal rimettente.

Ricorda, a tal fine, che la disciplina delle indennità spettanti alle singole figure di magistrati onorari – e, in particolare, ai giudici di pace, ai GOT e ai VPO – è destinata ad essere superata dall’entrata in vigore della disciplina di cui al d.lgs. n. 116 del 2017 (recante la riforma organica della magistratura onoraria), che – unificando il trattamento economico da riconoscere a tutti i magistrati onorari – prevede, a far data dal 16 agosto 2021, la corresponsione di una indennità lorda annuale in misura fissa, destinata a sostituire i regimi finora vigenti.

Questi ultimi, in particolare, prevedono modalità diverse di calcolo dell’indennità giornaliera spettante ai magistrati onorari, legando però il compenso spettante ai VPO sempre all’attività di udienza – al netto dell’attività preparatoria di studio e della redazione di provvedimenti conseguenti (esattamente come per i GOT) – oltre che a quella diversa che viene loro espressamente delegata dal procuratore della Repubblica.

Ciò sarebbe confermato dalla interpretazione seguita dal Ministero della giustizia nelle proprie circolari, con le quali la corresponsione dell’indennità è stata esclusa per le attività consistenti «nella redazione di sentenze e provvedimenti e nello studio degli atti» (quanto ai GOT) e per gli incombenti non rientranti nelle attività delegabili (quanto ai VPO).

Sarebbe, quindi, destituito di fondamento il presupposto interpretativo dal quale muove il giudice rimettente, in ordine al differente trattamento riservato – prima della riforma prevista dal d.lgs. n. 116 del 2017 – ai GOT rispetto ai VPO, nel senso del riconoscimento soltanto ai secondi di un compenso per l’attività preparatoria di studio dell’udienza e per quella successiva di compimento delle attività strettamente connesse alla celebrazione di quest’ultima.

L’interveniente, pur prendendo atto che il giudice a quo non ha contestato l’assunto per cui l’indennità giornaliera di cui si discute non riveste natura retributiva, sottolinea che, mancando un rapporto di impiego pubblico, il compenso spettante al funzionario onorario avrebbe carattere «meramente indennitario e, in senso lato, di ristoro degli oneri sostenuti», al di fuori di qualunque rapporto di corrispettività rispetto alle funzioni svolte: in nessun modo, dunque, potrebbe affermarsi che «l’indennità percepita da VPO e GOT, o più in generale dai magistrati onorari, costituisca la controprestazione del lavoro svolto e che per questo si debba valutare se l’equilibrio sinallagmatico tra prestazione e compenso dei GOT sia o meno ragionevolmente difforme dall’equilibrio sinallagmatico tra prestazione e compenso dei VPO».

In ogni caso, conclude l’interveniente, «quand’anche si dovesse ritenere ammissibile tale comparazione», il diverso regime indennitario sarebbe giustificato dalla diversità delle funzioni svolte dalle due figure di magistrato onorario.

Tali considerazioni escluderebbero, di conseguenza, anche la prospettata violazione dell’art. 107, terzo comma, Cost., in quanto dimostrerebbero che «la norma censurata non contrasta con il principio di pari considerazione dei magistrati a parità di funzioni».

Infine, non sussisterebbe neppure la violazione dell’art. 97, secondo comma, Cost., perché il differente trattamento indennitario non sarebbe «certo di tale entità da poter incoraggiare» la conseguenza prospettata dal rimettente.

5.– La parte ha depositato, in data 14 giugno 2021, una memoria illustrativa, per confutare le eccezioni e le deduzioni dell’interveniente.

Con riferimento all’eccezione d’irrilevanza della questione, ha diffusamente argomentato in ordine alla plausibilità della prospettazione del giudice rimettente con riguardo alla sussistenza di un margine di incremento delle indennità dovute alla ricorrente nel giudizio principale, in caso di accoglimento delle questioni di legittimità costituzionale sollevate.

Ha poi contestato la tesi dell’Avvocatura generale dello Stato, in ordine alla natura indennitaria, e non retributiva, del compenso spettante ai magistrati onorari. Secondo la parte, la sentenza della Corte di giustizia dell’Unione europea, citata nell’atto di costituzione in giudizio, renderebbe non più sostenibile la tesi secondo cui «il compenso del giudice onorario non abbia una funzione corrispettiva», avallandone, piuttosto, il carattere remunerativo. Conseguentemente, ha insistito affinché questa Corte valuti le questioni sollevate dal rimettente anche alla luce dell’art. 36 Cost.: il «complessivo impegno lavorativo», di cui ragiona l’art. 4 del d.lgs. n. 273 del 1989, dovrebbe necessariamente ricomprendere, non soltanto l’attività di udienza, ma anche tutto ciò che «sta “dietro” e “a fianco” dell’attività di udienza», che tuttavia verrebbe economicamente valorizzato solo per il VPO.

Considerato in diritto

1.– Il Tribunale ordinario di Genova dubita – in riferimento agli artt. 3, 97, primo (recte: secondo) comma, e 107, terzo comma, della Costituzione – della legittimità costituzionale dell’art. 3-bis, comma 1, lettera a), del decreto-legge 2 ottobre 2008, n. 151 (Misure urgenti in materia di prevenzione e accertamento di reati, di contrasto alla criminalità organizzata e all’immigrazione clandestina), convertito, con modificazioni, in legge 28 novembre 2008, n. 186, nella parte in cui sostituisce il comma 1 e aggiunge il comma 1-bis all’art. 4 del decreto legislativo 28 luglio 1989, n. 273 (Norme di attuazione, di coordinamento e transitorie del decreto del Presidente della Repubblica 22 settembre 1988, n. 449, recante norme per l’adeguamento dell’ordinamento giudiziario al nuovo processo penale ed a quello a carico degli imputati minorenni).

2.– Le questioni originano da un giudizio introdotto da R. F., già giudice onorario del Tribunale di Genova sin dal 2005, in tale veste assegnataria di un ruolo di cause civili relative all’espropriazione mobiliare e incaricata dell’adozione di una serie di atti e provvedimenti «da svolgersi fuori udienza».

La disposizione censurata, nel prevedere – mediante la sostituzione del comma 1 dell’art. 4 del d.lgs. n. 273 del 1989 – che ai giudici onorari di tribunale (d’ora innanzi: GOT) spettino un’indennità di euro 98 «per le attività di udienza svolte nello stesso giorno», e – mediante l’aggiunta del comma 1-bis all’indicato art. 4 – un’ulteriore indennità di euro 98 ove il complessivo impegno lavorativo per le suddette attività superi le cinque ore, impedirebbe di corrispondere un compenso anche per il disbrigo fuori udienza delle incombenze ricordate.

Diversamente, il medesimo art. 4 del d.lgs. n. 273 del 1989, attraverso i commi 2 e 2-bis – rispettivamente sostituito e aggiunto dall’art. 3, comma 1, lettera b), del d.l. n. 151 del 2008, come convertito – consentirebbe ai vice procuratori onorari (d’ora innanzi: VPO) di ottenere un compenso (sempre calcolato su base oraria, con la tecnica del “raddoppio” dell’indennità in caso di superamento del limite di cinque ore di impegno lavorativo), non soltanto per la partecipazione ad una o più udienze, ma anche per ogni altra attività, diversa da quella di udienza, loro delegata, purché l’esecuzione delle relative prestazioni venga attestata dal procuratore della Repubblica.

2.1.– Il giudice a quo, in primo luogo, ritiene violato il principio di eguaglianza presidiato dall’art. 3 Cost.

La diversità di trattamento innanzi illustrata, in quanto priva di giustificazione, configurerebbe una discriminazione intollerabile alla luce dell’evocato parametro costituzionale. In particolare, sarebbe irragionevole considerare «diversamente due condizioni in tutto analoghe», appunto quelle del magistrato onorario giudicante e requirente, chiamati entrambi a svolgere attività sia durante l’udienza sia al di fuori di essa: nessuna ragione plausibile potrebbe spiegare il riconoscimento del diritto al compenso, per l’impegno fuori udienza, a beneficio dei soli VPO.

2.2.– Dall’asserita disparità di trattamento discenderebbe un’ulteriore lesione ai principi costituzionali.

Considerato che sia i GOT che i VPO «svolgono le funzioni giudicante e requirente al medesimo livello (generalmente primo grado, escluse determinate materie, con funzione essenzialmente sostitutiva del magistrato ordinario)», le norme di cui si discute, giudicate «di evidente favore per la posizione dei viceprocuratori», lederebbero il principio di «pari considerazione dei magistrati a parità di funzioni» di cui all’art. 107, terzo comma, Cost.

2.3.– Infine, sotto altro aspetto, il rimettente ritiene la disposizione censurata incompatibile con l’art. 97, secondo comma, Cost., «nella misura in cui evidentemente incoraggia il sistematico trasferimento dei magistrati onorari in servizio dai posti giudicanti a quell[i] requirenti».

3.– Prima di esaminare le questioni sollevate, appare utile una breve ricognizione del contesto normativo di riferimento.

La ricostruzione dei «momenti caratterizzanti le riforme della magistratura onoraria» è stata già compiutamente operata da questa Corte nella sentenza n. 41 del 2021 (punti 7, 8 e 9 del Considerato in diritto).

È sufficiente qui ricordare che, sul finire degli anni Novanta del secolo scorso, il legislatore ha modificato profondamente l’assetto degli uffici giudiziari di primo grado e, con il decreto legislativo 19 febbraio 1998, n. 51 (Norme in materia di istituzione del giudice unico di primo grado), ha abolito le preture e ne ha trasferito le competenze ai tribunali. In sostituzione del vice-pretore onorario, che affiancava il pretore, ha contestualmente introdotto, intervenendo sul regio decreto 30 gennaio 1941, n. 12 (Ordinamento giudiziario), il giudice onorario di tribunale (GOT) e, negli uffici requirenti, il vice procuratore onorario (VPO) presso il tribunale, subentrato all’analoga figura già esistente presso la pretura circondariale.

Concepiti come organi giudiziari di transizione (art. 245 del d.lgs. n. 51 del 1998), GOT e VPO sono stati prorogati nell’incarico fino alla riforma della magistratura onoraria, attuata con il decreto legislativo 13 luglio 2017, n. 116 (Riforma organica della magistratura onoraria e altre disposizioni sui giudici di pace, nonché disciplina transitoria relativa ai magistrati onorari in servizio, a norma della legge 28 aprile 2016, n. 57), che ha previsto, per quel che qui in particolare rileva, un nuovo sistema di compenso, unico per tutti i magistrati onorari di primo grado (sia giudicanti che requirenti) e fondato sulla corresponsione di un’indennità onnicomprensiva annuale.

Tale nuovo criterio è destinato, però, a trovare applicazione solo a far data dal 16 agosto 2021 (art. 31, comma 1, del d.lgs. n. 116 del 2017), sicché fino ad allora continuano ad applicarsi gli attuali regimi indennitari, diversificati per ciascuna categoria di magistrati onorari.

Nel caso di specie viene in rilievo l’art. 4 del d.lgs. n. 273 del 1989, il quale, nella versione novellata dal d.l. n. 151 del 2008, come convertito, e applicabile ratione temporis al giudizio a quo, effettivamente distingue la posizione dei GOT da quella dei VPO.

Ai primi, infatti, il comma 1 riconosce un’indennità di euro 98 per le attività di udienza svolte nello stesso giorno, mentre il comma 1-bis prevede la spettanza di un’ulteriore indennità di pari importo «ove il complessivo impegno lavorativo per le attività di cui al comma 1 superi le cinque ore».

Ai VPO, invece, il comma 2 riconosce l’indennità giornaliera di euro 98 per l’espletamento di due tipi di attività, anche se svolte cumulativamente: la partecipazione ad una o più udienze in relazione alle quali è conferita la delega (lettera a); ogni altra attività, diversa dalla prima, purché delegabile a norma delle vigenti disposizioni di legge (lettera b). Il comma 2-bis, ancora, attribuisce il diritto a ricevere un’ulteriore indennità di pari importo «ove il complessivo impegno lavorativo necessario per lo svolgimento di una o più attività di cui al comma 2 superi le cinque ore giornaliere».

Ai fini del “raddoppio” dell’indennità, infine, il comma 2-ter dispone che la durata delle udienze è rilevata dai rispettivi verbali, mentre il tempo di permanenza in ufficio per l’espletamento, da parte dei soli VPO, delle attività delegabili diverse dalla partecipazione all’udienza è accertato dal procuratore della Repubblica.

4.– Occorre, in via preliminare, delimitare il thema decidendum.

Le obiezioni avanzate dal giudice a quo s’incentrano sulla prospettata violazione del principio di eguaglianza. Il rimettente, in particolare, ritiene la normativa censurata in contrasto con l’art. 3 Cost. (e, a seguire, con gli artt. 107, terzo comma, e 97, secondo comma, Cost.), nella parte in cui non prevede che anche i GOT possano essere compensati per l’impegno lavorativo profuso al di fuori dell’udienza, in attività comunque a quest’ultima accessorie.

La parte costituita introduce un ulteriore profilo di censura, prospettando la violazione anche dell’art. 36 Cost.

Richiamando, a tale proposito, giurisprudenza sovranazionale (Corte di giustizia dell’Unione europea, seconda sezione, sentenza 16 luglio 2020, in causa C-658/18, UX), evidenzia come quest’ultima avrebbe ritenuto che la figura del giudice onorario possa – a determinate condizioni – essere ricondotta alla nozione di «lavoratore a tempo determinato», ciò che consentirebbe l’evocazione, anche nel presente giudizio, del parametro di cui all’art. 36 Cost., «per verificare se il compenso erogato sia giusto ed equo».

Tale ultimo profilo è, tuttavia, inammissibile.

Secondo la costante giurisprudenza di questa Corte, l’oggetto del giudizio di legittimità costituzionale in via incidentale è infatti limitato alle disposizioni e ai parametri indicati nelle ordinanze di rimessione (sentenza n. 109 del 2021), con esclusione della possibilità di ampliare il thema decidendum proposto dal rimettente (sentenza n. 119 del 2021), fino a ricomprendervi questioni formulate dalle parti che, tuttavia, egli non abbia ritenuto di accogliere (tra le più recenti, sentenza n. 49 del 2021). Non possono perciò essere presi in considerazione, oltre i limiti fissati nelle medesime ordinanze, ulteriori questioni o profili di legittimità costituzionale dedotti dalle parti, tanto se eccepiti ma non condivisi dal giudice a quo, quanto se diretti ad ampliare o modificare successivamente (come nella specie) il contenuto del provvedimento di rimessione (sentenze n. 35 del 2021, n. 186 e n. 165 del 2020).

Il giudice a quo – del resto – non pone affatto in discussione il carattere indennitario del compenso spettante ai magistrati onorari, né si interroga sulla natura del rapporto che lega questi ultimi all’amministrazione della giustizia (sicché questa Corte non è, nel presente giudizio, chiamata a prendere posizione su tali profili).

Egli, semplicemente, nell’operare un confronto “interno” alla magistratura onoraria, nega la possibilità di rinvenire una ragione idonea a giustificare una differenza di trattamento economico tra categorie di magistrati che reputa svolgere attività equivalenti ai fini del riconoscimento di un compenso.

5.– Ancora in via preliminare, vanno rigettate le eccezioni d’inammissibilità sollevate dall’Avvocatura generale dello Stato, per irrilevanza delle questioni.

Vero che il d.lgs. n. 116 del 2017 ha sostanzialmente livellato le differenze di compenso riconosciuto alle tre categorie di magistrati onorari operanti in primo grado (giudici di pace, GOT e VPO), essendone stato unificato non solo lo status giuridico, ma anche il regime economico.

Tuttavia, la circostanza, peraltro nota al rimettente, non incide sulla rilevanza delle questioni sollevate, perché tale aspetto della riforma, come si è anticipato, è destinato a trovare applicazione solo a partire dal 16 agosto 2021, laddove le pretese avanzate nel giudizio principale concernono crediti asseritamente maturati prima di tale data.

Neppure può essere accolta l’ulteriore eccezione dell’Avvocatura generale dello Stato, secondo cui la parte attrice non potrebbe ricavare nessuna utilità concreta dall’accoglimento delle questioni sollevate.

In disparte la diversa valutazione operata dal rimettente, con motivazione non implausibile, secondo cui, in forza dell’istruttoria espletata, sussisterebbe comunque «un margine di incremento possibile alla indennità riconosciuta», la giurisprudenza costituzionale ritiene che il presupposto della rilevanza non si identifichi nell’utilità concreta di cui le parti in causa potrebbero beneficiare (tra le ultime, sentenze n. 59 del 2021 e n. 254 del 2020): per l’ammissibilità delle questioni di legittimità costituzionale sollevate in via incidentale, infatti, è sufficiente che la disposizione censurata sia applicabile nel giudizio a quo (circostanza, quest’ultima, incontestata nel caso di specie), senza che rilevino gli effetti di una eventuale pronuncia di illegittimità costituzionale per le parti in causa (sentenze n. 253, n. 174 e n. 170 del 2019).

6.– Sempre in via preliminare, va evidenziato che il rimettente ha esaminato la possibilità di un’interpretazione costituzionalmente orientata nel senso prospettato dall’attrice nel giudizio a quo, scartandola, tuttavia, alla luce del tenore testuale delle disposizioni censurate. Secondo la costante giurisprudenza costituzionale, è sufficiente che il giudice rimettente abbia esplorato la praticabilità di una interpretazione adeguatrice e l’abbia consapevolmente esclusa, perché la questione debba essere scrutinata nel merito (sentenze n. 89, n. 61 e n. 32 del 2021), poiché a quest’ultimo profilo, e non già all’ammissibilità, attiene l’apprezzamento sulla correttezza della scelta ermeneutica (sentenze n. 64, n. 59 e n. 17 del 2021).

La valutazione operata dal rimettente, peraltro, è da condividere: vero che il comma 1-bis dell’art. 4 del d.lgs. n. 273 del 1989 riconosce anche ai GOT un’ulteriore indennità di euro 98 ove il «complessivo impegno lavorativo» superi le cinque ore, ma la medesima disposizione specifica che tale impegno deve essere relativo alle «attività di cui al comma 1», che esplicitamente (e chiaramente) si riferisce alle sole attività di udienza. Invece, per i VPO il successivo comma 2 differenzia nettamente l’attività di «partecipazione ad una o più udienze in relazione alle quali è conferita la delega» (lettera a) da «ogni altra attività, diversa da quella di cui alla lettera a), delegabile a norma delle vigenti disposizioni di legge» (lettera b) e il comma 2-bis riconosce il diritto al compenso per entrambe.

7.– Tra le censure sollevate dal rimettente, deve essere dichiarata inammissibile, per palese inconferenza del parametro, quella prospettata in riferimento all’art. 107, terzo comma, Cost.

Sin dalla sentenza n. 123 del 1970, questa Corte ha chiarito che «il terzo comma dell’art. 107 non ha altro significato se non quello, chiaramente risultante dalla dizione letterale della disposizione […] e sistematicamente argomentabile altresì dalla collocazione di essa nel contesto di un articolo rivolto in tutte le sue parti a disciplinare lo status dei magistrati dell’ordine giudiziario, che consiste nell’escludere – con particolare riguardo ai magistrati giudicanti – rapporti di subordinazione gerarchica nell’esercizio della funzione giurisdizionale».

L’assunto è stato confermato e precisato dalle pronunce successive, in cui si legge che «l’Assemblea Costituente ebbe anzitutto di mira lo stato giuridico dei magistrati, nell’ambito del quale essa intendeva precludere le diversità di gradi […]: con il dichiarato scopo […] d’imporre la soppressione dei “gradi gerarchici” della magistratura», sicché «da quel precetto va ricavato pur sempre il divieto di qualsiasi tipo di arbitraria categorizzazione dei magistrati stessi, non sorretta da alcuna ragione di ordine funzionale» (sentenza n. 86 del 1982; successivamente, in termini simili, ordinanze n. 523 del 1995 e n. 275 del 1994).

Il tema del trattamento economico dei magistrati, dunque, non interseca affatto l’ambito di applicazione della disposizione costituzionale in parola (sentenza n. 133 del 1985), volta a vietare che tra i magistrati si stabiliscano rapporti di supremazia gerarchica (sentenze n. 310 del 1992 e n. 18 del 1989).

8.– Passando al merito delle residue questioni sollevate, esse si rivelano non fondate.

9.– Quanto alla prospettata violazione dell’art. 3 Cost., secondo un costante orientamento di questa Corte, la violazione del principio di uguaglianza sussiste solo qualora situazioni identiche, o comunque omogenee, siano disciplinate in modo ingiustificatamente diverso. Essa invece non si verifica quando alla diversità di disciplina corrispondono situazioni non assimilabili (ex plurimis, sentenze n. 165 e n. 127 del 2020).

Ciò premesso, risulta errato il presupposto ermeneutico – appunto quello della omogeneità delle situazioni messe a raffronto – dal quale muove il rimettente.

Come si desume dall’evoluzione normativa che ha interessato la materia, infatti, la differente disciplina del compenso dettata per le due figure di magistrato onorario è giustificata proprio dalla diversità delle funzioni a ciascuna di esse, nel tempo, attribuite.

L’art. 43-bis ordin. giud. – introdotto contestualmente all’istituzione della figura dei GOT e poi abrogato dalla riforma della magistratura onoraria di cui al d.lgs. n. 116 del 2017 – prevedeva che i GOT non potessero tenere udienza se non nei casi di impedimento o di mancanza dei giudici ordinari, sicché, come evidenziato dalla sentenza n. 41 del 2021, attribuiva ai GOT un ruolo di mera supplenza.

A partire dai primi anni di questo secolo, tuttavia, per fronteggiare un arretrato di dimensioni crescenti, l’impiego della magistratura onoraria giudicante, attraverso modelli di “affiancamento” dei GOT alla magistratura togata, è stato esteso (in forza di determinazioni del Consiglio superiore della magistratura) fino a consentire anche l’assegnazione a questi ultimi di ruoli “autonomi”. Come risulta dalla risoluzione del CSM del 25 gennaio 2012 (Risoluzione sui moduli organizzativi dell’attività dei giudici onorari in tribunale), tuttavia, le stesse determinazioni consiliari hanno sempre raccomandato di non assegnar loro «lavoro giudiziario» (secondo la dizione della norma di ordinamento giudiziario) che prescindesse dalla celebrazione delle udienze.

Analoga era la condizione originaria dei VPO, il cui impiego, allo stesso modo, appariva in sostanza calibrato sulla sola partecipazione alle udienze.

L’art. 72 ordin. giud. (anch’esso successivamente abrogato dal d.lgs. n. 116 del 2017) disponeva, infatti, che il procuratore della Repubblica potesse delegare nominativamente l’esercizio delle funzioni di pubblico ministero, relativamente a procedimenti dei quali la legge attribuiva la cognizione al tribunale in composizione monocratica, per una serie di attività, legate alla partecipazione all’udienza dibattimentale (lettera a) o di convalida dell’arresto nel giudizio direttissimo (lettera b), nonché in vari tipi di altri procedimenti camerali (lettera d) e nei procedimenti civili (lettera e).

Come per i GOT, si trattava, dunque, di funzioni essenzialmente legate alla partecipazione a un’udienza, dibattimentale o camerale, con l’unica (marginale) eccezione costituita dalla possibilità di delegare i VPO anche per la richiesta di emissione del decreto penale di condanna (lettera c).

Per questo motivo, l’art. 4 del d.lgs. n. 273 del 1989, vigente al momento della riforma del giudice unico di primo grado operata con il d.lgs. n. 51 del 1998, disponeva che sia ai GOT che ai VPO spettasse una indennità «per ogni udienza», con il limite di due indennità al giorno.

Successivamente, però, il catalogo delle attività delegabili ai VPO, in forza della clausola generale contenuta nell’ultimo periodo del comma 1 dell’art. 71 ordin. giud., si è arricchito, per effetto delle disposizioni contenute nel decreto legislativo 28 agosto 2000, n. 274 (Disposizioni sulla competenza penale del giudice di pace, a norma dell’articolo 14 della legge 24 novembre 1999, n. 468).

L’art. 50 di tale ultimo decreto ha infatti previsto che le funzioni di pubblico ministero possono essere delegate ai VPO, oltre che nelle attività di udienza (come già davanti al tribunale in composizione monocratica), anche per altre specifiche incombenze indicate dagli artt. 15 e 25.

Si tratta di ulteriori attività che – come già era accaduto per la sola presentazione della richiesta di decreto penale di condanna innanzi al giudice per le indagini preliminari del tribunale – vengono espletate a prescindere dalla partecipazione a un’udienza, camerale o dibattimentale che sia: consistendo, ad esempio, nella formulazione dell’imputazione o nella redazione della richiesta di archiviazione, in attività d’indagine, eccetera.

Veniva, dunque, ampliato il ventaglio delle funzioni delegabili al VPO, differenziandosi così, in modo netto, la sua posizione rispetto a quella del GOT: mentre quest’ultimo avrebbe continuato ad esercitare funzioni esclusivamente legate alla celebrazione di un’udienza, al VPO veniva riconosciuta la possibilità di espletare attività anche indipendentemente dalla partecipazione ad essa.

Non essendo stato contestualmente modificato l’art. 4 del d.lgs. n. 273 del 1989, tuttavia, queste ultime attività non potevano essere remunerate, appunto perché diverse dalla partecipazione all’udienza, unico criterio normativo all’epoca contemplato per la corresponsione del compenso.

La situazione appariva fonte di difficoltà, testimoniate anche da varie circolari del Ministero della giustizia che, in via interpretativa, riconoscevano la spettanza dell’indennità ai VPO anche per lo svolgimento di attività delegate diverse da quella consistente nel sostenere la pubblica accusa in udienza.

Risultata però evidente la carenza di base legale a sostegno di simili letture, l’art. 3-bis del d.l. n. 151 del 2008 operava la modifica dell’art. 4 del d.lgs. n. 273 del 1989 nel senso oggi contestato dal rimettente: la norma censurata giungeva così a fornire copertura legislativa ad una prassi amministrativa, fondata, come si è detto, proprio sui compiti diversi – e più ampi rispetto alle attività di udienza – attribuiti ai soli VPO.

A differenza di quanto ritenuto dal giudice rimettente, inoltre, sia per i GOT che per i VPO l’art. 4 più volte citato continua a considerare non rilevanti, ai fini della corresponsione dell’indennità giornaliera, tutte le attività accessorie alla celebrazione dell’udienza (per il GOT) e alla partecipazione ad essa (per il VPO), se svolte al di fuori della durata dell’udienza stessa. Per entrambe le categorie di magistrato onorario, in altre parole, non dà diritto al compenso l’impegno speso in attività preliminari – in particolare, nello studio degli atti – o successive all’udienza, anche se a questa strettamente legate, quali la redazione delle sentenze o delle ordinanze riservate in udienza (per il GOT), o la selezione dei documenti da depositare alla successiva udienza e la comunicazione alla segreteria degli adempimenti successivi posti dal giudice a carico dell’ufficio di procura (per il VPO).

In definitiva, nessuna di queste attività accessorie all’udienza è mai stata compensata, né se svolta dal GOT, né se svolta dal VPO.

Dalla disamina del contesto normativo di riferimento, e in particolare dalla sua evoluzione, discende dunque pianamente la non fondatezza della questione sollevata con riferimento all’art. 3 Cost., sotto il profilo della violazione del principio di eguaglianza.

Il giudice a quo, muovendo da un’erronea premessa interpretativa circa la disciplina riferita al compenso dei VPO, assunta a tertium comparationis, ha messo a confronto situazioni non comparabili, in quanto non omogenee (ordinanza n. 46 del 2020): come si è mostrato, la differenza di trattamento tra GOT e VPO, sotto il profilo dei criteri di determinazione dell’indennità, trova giustificazione nel più ampio ventaglio di funzioni attribuite al secondo, al quale possono essere delegate anche attività indipendenti dalla partecipazione a un’udienza.

Resta da osservare che tale giudizio di non fondatezza della questione, esclusivamente riferito al confronto “interno” alla disciplina dei compensi dei magistrati onorari (GOT e VPO), prescinde da ogni valutazione di merito su una disciplina che esclude – per entrambe le figure di magistrati onorari qui considerate – la remunerazione di attività significative svolte al di fuori dell’udienza.

10.– Infine, e di conseguenza, non fondata risulta anche la questione sollevata con riferimento all’art. 97, secondo comma, Cost. (per mero lapsus calami riferita dal giudice a quo al primo comma).

Il rimettente ritiene la disposizione censurata causa di «sistematico trasferimento dei magistrati onorari in servizio dai posti giudicanti a quell[i] requirenti», ciò che determinerebbe la lesione del principio di buon andamento dell’amministrazione.

Tuttavia, una volta dimostrata la non fondatezza della questione incentrata sulla pretesa lesione del principio di eguale trattamento tra GOT e VPO, e dunque caduto il presupposto argomentativo fatto proprio dal giudice a quo, anche tale censura viene logicamente meno, senza che sia necessario ragionare sulla conferenza, nel caso di specie, del parametro costituzionale evocato, per costante giurisprudenza di questa Corte «riferibile all’amministrazione della giustizia soltanto per quanto attiene all’organizzazione e al funzionamento degli uffici giudiziari» (sentenze n. 80 del 2020 e n. 90 del 2019), sotto l’aspetto amministrativo (sentenza n. 14 del 2019).

per questi motivi

LA CORTE COSTITUZIONALE

1) dichiara inammissibile la questione di legittimità costituzionale dell’art. 3-bis, comma 1, lettera a), del decreto-legge 2 ottobre 2008, n. 151 (Misure urgenti in materia di prevenzione e accertamento di reati, di contrasto alla criminalità organizzata e all’immigrazione clandestina), convertito, con modificazioni, in legge 28 novembre 2008, n. 186, nella parte in cui sostituisce il comma 1 e aggiunge il comma 1-bis all’art. 4 del decreto legislativo 28 luglio 1989, n. 273 (Norme di attuazione, di coordinamento e transitorie del decreto del Presidente della Repubblica 22 settembre 1988, n. 449, recante norme per l’adeguamento dell’ordinamento giudiziario al nuovo processo penale ed a quello a carico degli imputati minorenni), sollevata, in riferimento all’art. 107, terzo comma, della Costituzione, dal Tribunale ordinario di Genova, con l’ordinanza indicata in epigrafe.

2) dichiara non fondate le questioni di legittimità costituzionale dell’art. 3-bis, comma 1, lettera a), del d.l. n. 151 del 2008, come convertito, nella parte in cui sostituisce il comma 1 e aggiunge il comma 1-bis all’art. 4 del d.lgs. n. 273 del 1989, sollevate, in riferimento agli artt. 3 e 97, secondo comma, Cost., dal Tribunale di Genova, con l’ordinanza indicata in epigrafe.

Così deciso in Roma, nella sede della Corte costituzionale, Palazzo della Consulta, il 7 luglio 2021.

F.to:

Giancarlo CORAGGIO, Presidente

Nicolò ZANON, Redattore

Filomena PERRONE, Cancelliere

Depositata in Cancelleria il 23 luglio 2021.

Il Cancelliere

F.to: Filomena PERRONE