Corte di Cassazione, sez. V Civile, Sentenza n.27572 del 30/10/2018
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LA CORTE SUPREMA DI CASSAZIONE
SEZIONE TRIBUTARIA
Composta dagli Ill.mi Sigg.ri Magistrati:
Dott. CHINDEMI Domenico – Presidente –
Dott. D’ARRIGO Cosimo – Consigliere –
Dott. MONDINI Antonio – Consigliere –
Dott. CASTORINA Rosaria M. – Consigliere –
Dott. D’ORIANO Milena – rel. Consigliere –
ha pronunciato la seguente:
SENTENZA
sul ricorso iscritto al n. 7550/2013 R.G. proposto da:
Comune di Civitaquana, in persona del Sindaco p.t., rapp.to e difeso dagli avv.ti Lorenzo del Federico e Valeria D’Ilio, presso il cui studio, e dell’avv. Laura Rosa, elett.te domicilia in Roma, alla via Denza n. 36, come da procura speciale in calce al ricorso;
– ricorrente –
contro
G.R. e G.A., rapp.ti e difesi dall’avv. Silvia Felicetti, presso il cui studio elett.te domiciliano in Roma, al v.le Giuseppe Mazzini n. 25, come da procura speciale a margine del controricorso;
– controricorrenti –
avverso la sentenza n. 417/10/12 della Commissione Tributaria Regionale dell’Abruzzo – sez. distaccata di Pescara – depositata il 10/9/2012, non notificata.
Udita la relazione della causa svolta nella pubblica udienza del 13 settembre 2018 dalla Dr. Milena d’Oriano;
udito per i controricorrenti l’avv. Silvia Felicetti che ha chiesto il rigetto;
udito il P.M., in persona del Sostituto Procuratore Generale Dr.
Giacalone Giovanni che ha concluso per l’accoglimento.
FATTI DI CAUSA
1. Con sentenza n. 417/10/12, depositata il 10 settembre 2012, non notificata, la Commissione Tributaria Regionale di L’Aquila, Sez. distaccata di Pescara, accoglieva l’appello proposto dai contribuenti G.A. e G.R. avverso la sentenza n. 1873/1/10 della Commissione Tributaria Provinciale di Pescara, con compensazione delle spese di lite.
Il giudice di appello rilevava:
a) che il giudizio aveva ad oggetto l’impugnazione di un avviso di accertamento riguardante l’ICI per gli anni 2004 e 2005 su aree edificabili;
b) che la Commissione di primo grado aveva rigettato il ricorso;
c) che gli appellanti avevano chiesto la riforma di tale decisione insistendo sulla nullità dell’avviso per carenza di motivazione, sull’incompetenza della Giunta Comunale a deliberare in materia di valore e sulla irretroattività della delibera sulla cui base era stato determinato il valore dei beni oggetto di accertamento.
Tanto premesso, la CTR aveva riformato la decisione di primo grado ed annullato l’atto impugnato ritenendo l’illegittimità del regolamento comunale adottato per determinare il valore delle aree edificabili distinte per zone omogenee ai sensi del D.Lgs. n. 446 del 1987, art. 59, comma 1, lett. g), in quanto adottato con delibera di Giunta Comunale e non dal Consiglio Comunale.
2. Avverso la sentenza di appello, il Comune di Civitaquana ha proposto ricorso per cassazione, consegnato per la notifica il 19 aprile 2013, ricevuto il 23 aprile 2013, affidato ad un unico motivo.
3. I contribuenti hanno depositato controricorso.
RAGIONI DELLA DECISIONE
1. Preliminarmente va rigettata l’eccezione di inammissibilità del ricorso per carenza di sottoscrizione dei difensori formulata nel controricorso in quanto l’originale dell’atto risulta regolarmente sottoscritto.
Più volte è stato infatti affermato da questa Corte che “In tema di ricorso per cassazione, l’inammissibilità consegue soltanto alla mancanza di sottoscrizione del difensore sull’originale del ricorso (art. 365 c.p.c.), mentre la mancata sottoscrizione della copia notificata non dà luogo a nullità, a meno che non si determini assoluta incertezza sull’identificazione della parte e del difensore”, circostanza quest’ultima non dedotta. (vedi Sez. U. n. 11632 del 2003; conformi Sez 3 n. 13385 del 2005; Sez. 1 n. 4548 del 2011; Sez. 3 n. 3791 del 2014).
2. Con unico motivo il Comune ricorrente censura la sentenza impugnata e denuncia violazione e falsa applicazione del D.Lgs. n. 446 del 1997, art. 59, comma 1, lett. g), nonchè del D.Lgs. n. 267 del 2000, art. 42, comma 2, lett. f), e art. 48, in relazione all’art. 360 c.p.c., comma 1, n. 3 rilevando che il potere di determinare il valore venale delle aree edificabili di cui al D.Lgs. n. 446 del 1997, art. 59, comma 1, lett. g), non è inerente l’istituzione o l’ordinamento del tributo bensì alla mera limitazione del potere di accertamento dell’ente impositore, per cui, ai sensi del D.Lgs. n. 267 del 2000, art. 42,comma 2, lett. f) e art. 48, non rientra nella competenza esclusiva del Consiglio comunale bensì in quella residuale della Giunta.
3. Il ricorso merita accoglimento.
3.1. L’unico motivo di impugnazione ha ad oggetto l’individuazione della competenza ad adottare in tema di ICI i regolamenti utilizzabili dagli enti impositori per determinare il valore venale delle aree fabbricabili al fine di orientare il proprio potere di accertamento e predeterminare dei criteri conoscibili ai contribuenti con l’obiettivo di ottenere una riduzione del possibile contenzioso.
Ai sensi del D.Lgs. n. 446 del 1997, art. 59, comma 1, lett. g), con regolamento adottato ai sensi dell’art. 52 dello stesso decreto i Comuni possono infatti “determinare periodicamente e per zone omogenee i valori venali in comune commercio delle aree fabbricabili, al fine della limitazione del potere di accertamento del comune qualora l’imposta sia stata versata sulla base di un valore non inferiore a quello predeterminato, secondo criteri improntati al perseguimento dello scopo di ridurre al massimo l’insorgenza di contenzioso”
Nè l’art. 52 nè l’art. 59 suindicati indicano di quale organo comunale sia la competenza ad emanare tali regolamenti, per cui è necessario il riferimento alle norme generali di cui al D.Lgs. n. 267 del 2000 che costituisce il testo unico in tema di ordinamento degli enti locali.
Ai sensi del art. 42, comma 2, lett. f) del T.U., per la parte che qui rileva, il Consiglio comunale ha competenza limitatamente alla “istituzione e ordinamento dei tributi, con esclusione della determinazione delle relative aliquote; disciplina generale delle tariffe per la fruizione dei beni e dei servizi”; l’art. 48, comma 2, definisce invece la competenza residuale della Giunta precisando che: “La giunta compie tutti gli atti rientranti ai sensi dell’art. 107, commi 1 e 2, nelle funzioni degli organi di governo, che non siano riservati dalla legge al consiglio e che non ricadano nelle competenze, previste dalle leggi o dallo statuto, del sindaco o del presidente della provincia o degli organi di decentramento”.
3.2 Resta quindi da verificare se l’adozione dei regolamenti di cui al D.Lgs. n. 446 del 1997, art. 49 attenga o meno alla istituzione ed all’ordinamento dei tributi, rientrando in caso di risposta positiva nella competenza esclusiva del Consiglio comunale di cui al D.Lgs. n. 267 del 2000, art. 42, ed in caso di risposta negativa in quella residuale della Giunta.
Ebbene la giurisprudenza di questa Corte ha già chiarito con sentenza n. 16702 del 27 luglio 2007 (conformi Cass. n. 9216 del 2007, n. 24504 del 2009; n. 15555 del 2010; n. 1661 del 2013; n. 5068 del 2015; n. 15312 del 2018) che “In tema di imposta comunale sugli immobili (I.C.I.), poichè il D.Lgs. n. 446 del 1997, art. 59, comma 1, lett. g), riconosce al consiglio comunale la facoltà di “determinare periodicamente e per zone omogenee i valori venali in comune commercio delle aree fabbricabili, al fine della limitazione del potere di accertamento del comune qualora l’imposta sia versata sulla base di un valore non inferiore a quello predeterminato”, i regolamenti comunali adottati in proposito, ai sensi dell’art. 52 del medesimo D.Lgs., pur non avendo natura imperativa, sono assimilabili agli studi di settore, nel senso che si tratta di fonti di presunzioni dedotte da dati di comune esperienza idonei a costituire supporti razionali offerti dall’amministrazione al giudice, ed utilizzabili, quali indici di valutazione, anche retroattivamente, analogamente al c.d. redditometro. Di tale potere può fare uso la Giunta comunale, cui la competenza in materia di I.C.I., già del Consiglio comunale, è stata riassegnata dal D.Lgs. n. 267 del 2000".
3.3 Sul punto è stato ulteriormente precisato che in difetto di esercizio del potere regolamentare erga omnes da parte del Consiglio comunale, e quindi di adozione di un atto idoneo a rivestire la forza ed il valore di fonte normativa secondaria, non può ritenersi preclusa per ciò stesso all’ente locale, attraverso l’organo di governo, lo svolgimento di una attività ricognitiva a fini statistici (trattandosi di attività strumentale all’esercizio delle funzioni di programmazione ed amministrative) dei valori commerciali degli immobili situati nel territorio comunale individuati secondo criteri omogenei per “zone territoriali”, per “caratteristiche tipologiche uniformi”, per “destinazione urbanistica” desunti da ricerche di settore ovvero dai dati rilevati dalle CCIAA o dalle stime del “Borsino immobiliare”, rientrando anche tale attività di rilevazione statistica nelle competenze istituzionali del Comune – ente autonomo politico a fini generali -, e non essendo individuabile in tale materia, certamente non riconducibile alla materia concernente la “istituzione e l’ordinamento dei tributi una riserva di legge a favore dell’organo consiliare (cfr. Cass. n. 13105 del 2012).
E’ evidente che differenti saranno gli effetti giuridici prodotti dal regolamento valevole “erga omnes” (ed attributivo ai cittadini-contribuenti di situazioni giuridiche direttamente tutelabili: interesse a non essere assoggettato ad accertamento tributario nel caso di indicazione di una base imponibile non inferiore a quella predeterminata in via generale dal Comune) ed invece prodotti dalla delibera di Giunta ove limitata a dettare direttive o norme c.d. interne, e quindi rivolta esclusivamente agli uffici amministrativi comunali e diretta a fornire in via generale criteri uniformi che i funzionari accertatori devono seguire nell’espletamento dei propri compiti lavorativi.
Nel caso in esame risulta pacifico in atti che la delibera della Giunta sia stata impugnata, lamentandone l’adozione da organo incompetente, in quanto posta dagli uffici comunali a fondamento dell’accertamento al fine di determinare il valore venale dei beni.
In accoglimento del motivo di ricorso, va dunque ritenuto che tale delibera sia stata legittimamente adottata dalla Giunta comunale.
3.4 Risulta incontestato dagli atti di causa che i contro ricorrenti con l’atto di appello avevano riproposto i motivi relativi alla mancata modulazione del valore venale, al difetto di motivazione degli avvisi ed alla irretroattività della Delib. n. 43 del 2004; su tali motivi la sentenza di appello non si è pronunciata ritenendoli espressamente assorbiti.
Costituisce principio consolidato di questo giudice di legittimità che sulle questioni sollevate nel giudizio di merito e non riproposte in sede di legittimità, all’esito del relativo assorbimento, esplicito o implicito, da parte del giudice dell’impugnazione di merito, non si forma giudicato implicito, non potendo le questioni dichiarate “assorbite” essere proposte nel giudizio di cassazione neanche mediante ricorso incidentale condizionato, in difetto di una anche implicita statuizione sfavorevole in ordine alle medesime, con la conseguenza che, poichè la forza preclusiva della sentenza di cassazione ha per oggetto soltanto le questioni che costituiscono il presupposto necessario e logicamente inderogabile della pronunzia cassata, le suddette questioni possono essere riproposte e decise nel giudizio di rinvio (v. in tal senso tra le altre Cass. n. 5681 del 2003; n. 26264 del 2005; n. 1566 del 2011; Sez. U n. 23833 del 2015).
4. Per le suesposte considerazioni, la sentenza impugnata deve essere cassata in relazione al motivo accolto e la causa rinviata alla Commissione Tributaria Regionale dell’Abruzzo – sez distaccata di Pescara -, in diversa composizione, che procederà alla disamina del suddetto profilo, alla luce dei principi enunciati, nonchè dei motivi assorbiti, provvedendo anche sulle spese del presente giudizio di cassazione.
P.Q.M.
La Corte, accolto il motivo di ricorso, cassa la sentenza impugnata e rinvia, anche per le spese, alla CTR dell’Abruzzo – sez. distaccata di Pescara – in diversa composizione.
Così deciso in Roma, il 13 settembre 2018.
Depositato in Cancelleria il 30 ottobre 2018