Corte di Cassazione, sez. Unite Civile, Ordinanza n.416 del 14/01/2020

LA CORTE SUPREMA DI CASSAZIONE

SEZIONI UNITE CIVILI

Composta dagli Ill.mi Sigg.ri Magistrati:

Dott. PETITTI Stefano – Primo Presidente f.f. –

Dott. GENOVESE Francesco Antonio – Presidente di Sez. –

Dott. VIRGILIO Biagio – Presidente di Sez. –

Dott. BISOGNI Giacinto – Presidente di Sez. –

Dott. GRECO Antonio – Consigliere –

Dott. TRIA Lucia – Consigliere –

Dott. LOMBARDO Luigi Giovanni – Consigliere –

Dott. SCARANO Luigi Alessandro – rel. Consigliere –

Dott. GIUSTI Alberto – Consigliere –

ha pronunciato la seguente:

ORDINANZA

sul ricorso 35762/2018 proposto da:

S.A., elettivamente domiciliato in ROMA, VIA LIMA 7, presso lo studio dell’avvocato PASQUALE IANNUCCILLI, che lo rappresenta e difende;

– ricorrente –

contro

MINISTERO PER I BENI E LE ATTIVITA’ CULTURALI, in persona del Ministro pro tempore, elettivamente domiciliato in ROMA, VIA DEI PORTOGHESI 12, presso l’AVVOCATURA GENERALE DELLO STATO;

– controricorrente –

per regolamento di giurisdizione in relazione al giudizio pendente n. 6864/2018 del TRIBUNALE di NAPOLI.

Udita la relazione della causa svolta nella Camera di consiglio del 08/10/2019 dal Consigliere Dott. LUIGI ALESSANDRO SCARANO;

lette le conclusioni scritte del Sostituto Procuratore Generale Dott. ALESSANDRO PEPE, il quale chiede alle Sezioni Unite della Corte di cassazione di dichiarare la giurisdizione del giudice ordinario.

SVOLGIMENTO DEL PROCESSO

Il sig. S.A. propone regolamento preventivo di giurisdizione ex art. 41 c.p.c., in relazione a domanda pendente avanti al Tribunale di Napoli spiegata nei confronti del Ministero dei beni e delle attività culturali e del turismo di risarcimento di danni lamentati in conseguenza della violazione dell’affidamento, per avere la Soprintendenza per i beni archeologici di ***** emesso pareri discordanti in relazione a permesso di costruire per l’ampliamento e la ristrutturazione di fabbricato ed aree pertinenziali di sua proprietà in Santa Maria Capua Vetere, adiacenti a reperto archeologico dell’antica Capua denominato *****.

Resiste con controricorso il Ministero dei beni e delle attività culturali e del turismo.

Con requisitoria scritta del 2/8/2019 il P.G. presso la Corte Suprema di Cassazione ha chiesto dichiararsi la giurisdizione del giudice ordinario.

MOTIVI DELLA DECISIONE

Con unico motivo il ricorrente denunzia l’erroneità dell’eccezione di difetto di giurisdizione del giudice ordinario sollevata dal Ministero nella comparsa di costituzione e risposta avanti al Tribunale di Napoli, non avendo egli “impugnato… il nulla-osta della Soprintendenza” bensì “il relativo comportamento che ha costretto il ricorrente… a dover stravolgere l’originario progetto che da ristrutturazione del proprio fabbricato è diventato di nuova costruzione, perchè, in via preventiva, l’organo deputato alla tutela archeologica aveva prescritto gli scavi anche al di sotto del fabbricato originario, che obiettivamente non era adiacente al ***** e da esso era ben lontano”.

Il ricorso è fondato e va accolto nei termini di seguito indicati.

Come queste Sezioni Unite hanno già avuto più volte modo di affermare, la giurisdizione va determinata sulla base della domanda, e ai fini del relativo riparto tra giudice ordinario e giudice amministrativo rileva non già la prospettazione compiuta dalle parti bensì il petitum sostanziale, il quale deve essere identificato non solo e non tanto in funzione della concreta pronunzia che si chiede al giudice quanto bensì in funzione della causa petendi, ossia dell’intrinseca natura della posizione dedotta in giudizio ed individuata dal giudice con riguardo ai fatti allegati (v. Cass., Sez. Un., 12/9/2019, n. 22768; Cass., Sez. Un., 13/5/2019, n. 12635; Cass., Sez. Un., 14/7/2017, n. 17547; Cass., Sez. Un., 25/2/2016, n. 3732; Cass., Sez. Un., 7/4/2015, n. 6916; Cass., Sez. Un., 5/7/2013, n. 16883; Cass., Sez. Un., 11/10/2011, n. 20902; Cass., Sez. Un., 25/6/2010 n. 15323).

Si è altresì precisato che, anche nelle ipotesi in cui risulta in particolari materie normativamente attribuita al giudice amministrativo, la giurisdizione deve ritenersi non estesa ad “ogni controversia” in qualche modo concernente la materia devoluta alla relativa giurisdizione esclusiva, non essendo sufficiente il dato della mera attinenza ad essa della controversia, ma soltanto alle controversie che abbiano in concreto ad oggetto la valutazione di legittimità di provvedimenti amministrativi, espressione di pubblici poteri (cfr., con riferimento a differente ipotesi, Cass., Sez. Un., 25/2/2011, n. 4614. Cfr. altresì Cass., Sez. Un., 25/2/2016, n. 3732).

Si è ulteriormente posto in rilievo che all’esito della sentenza Corte Cost. n. 204 del 2004 emerge la giustiziabilità avanti al giudice ordinario delle controversie in cui si denunzino comportamenti configurati come illeciti ex art. 2043 c.c., a fronte dei quali la posizione del privato è di diritto soggettivo, per non avere la P.A. osservato condotte doverose, restando viceversa escluso il riferimento ad atti e provvedimenti di cui la condotta dell’amministrazione sia esecuzione, quando essi non costituiscano cioè oggetto del giudizio per essersi fatta valere in causa unicamente l’illiceità della condotta dell’ente pubblico suscettibile di incidere sulla incolumità e i diritti patrimoniali del terzo (cfr., con riferimento a differente fattispecie, Cass., Sez. Un., 18/10/2005, n. 20117, ove si è precisato che in tali casi il giudice ordinario può condannare l’amministrazione non solo al risarcimento ma anche ad un facere specifico, senza violazione del limite interno delle sue attribuzioni), giacchè la domanda non investe in tal caso scelte ed atti autoritativi dell’amministrazione ma solo un’attività da espletarsi secondo le normali regole di diligenza e prudenza (cfr. Cass., Sez. Un., 28/11/2005, n. 25036), nel rispetto del principio del neminem laedere (cfr. Cass., Sez. Un., 14/7/2017, n. 17547; Cass., Sez. Un., 14/3/2011, n. 5926; Cass., Sez. Un., 20/10/2006, n. 22521).

Si è per altro verso sottolineato che la controversia avente ad oggetto la domanda di risarcimento danni proposta da colui che deduca la lesione dell’affidamento ingenerato dal comportamento della P.A. rientra nella giurisdizione del giudice ordinario (cfr. Cass., Sez. Un., 22/6/2017, n. 15640), la tutela risarcitoria potendo essere invocata davanti al giudice amministrativo soltanto quando il danno sia conseguenza immediata e diretta dell’illegittimità dell’atto impugnato (cfr. Cass., Sez. Un., 23/1/2018, n. 1654).

Orbene, la vicenda attiene a domanda dall’odierno ricorrente proposta nei confronti del Ministero odierno controricorrente di risarcimento di lamentati danni asseritamente subiti in conseguenza di comportamento della Soprintendenza per i beni archeologici di *****.

In particolare la prospettazione del medesimo è che, dopo aver espresso parere favorevole (nulla osta) relativamente a realizzandi lavori di ampliamento e ristrutturazione di “fabbricato e aree pertinenziali adiacenti ad un reperto archeologico dell’antica Capua denominato *****” nel Comune di Santa Maria Capua Vetere” per i quali era stato richiesto il “permesso a costruire”, la Soprintendenza per i beni archeologici di ***** già “il giorno successivo” ha richiesto “la delimitazione, con idonea barriera, del monumento, in uno con i dettagli delle modalità esecutive, mezzi d’opera e tutto quanto necessario alla realizzazione dell’edificio”. Opere che, pur se contraddittorie con l'”originario nulla-osta senza alcuna prescrizione”, si appalesavano invero come “espressione di una procedura meramente esecutiva” che “lasciava implicitamente intendere che non venivano richieste attività di ricerca archeologica e, quindi, saggi in sottosuolo, essendo infatti mirate unicamente al controllo nei riguardi del bene tutelato”.

Successivamente, nel ravvisare la prevista ristrutturazione “lesiva per la percettibilità del monumento” e “la riduzione delle aree libere condizione di rischio di danneggiamento delle strutture antiche”, la Soprintendenza ha invero disposto un’estensione degli scavi, opere e prescrizioni tali da comportare una “radicale trasformazione” ovvero uno “stravolgimento” dell’originario progetto e del “nulla osta n. 2546 del 20/10/2009, in forza del quale erano stati iniziati i lavori di cui al permesso a costruire de 13/02/2010”.

L’originario istante e odierno ricorrente lamenta pertanto danni che prospetta non già derivanti da scelte ed atti autoritativi dell’amministrazione bensì da una condotta materiale della medesima lesiva del proprio affidamento, il cui ristoro alla stregua di quanto sopra rilevato ed esposto trova fondamento nella prospettata violazione del neminem laedere ex art. 2043 c.c..

Va pertanto affermata la giurisdizione nel caso del giudice ordinario.

Spese rimesse.

P.Q.M.

La Corte dichiara la giurisdizione del giudice ordinario. Spese rimesse.

Così deciso in Roma, il 8 ottobre 2019.

Depositato in Cancelleria il 14 gennaio 2020